Évaluation, choix et mise en œuvre d'instruments d'action gouvernementale

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Introduction

Il existe une vaste gamme d'instruments d'action gouvernementale ; des lois aux pressions économiques, publiques et par les pairs – qui vise l'amélioration des politiques publiques. Le choix d'un instrument ou, plus important encore, de la bonne combinaison d'instruments, consiste essentiellement à déterminer quels outils permettront d'atteindre l'objectif de politique publique visé de façon soutenue et à un coût acceptable.

Les directives et les conseils du gouvernement fédéral touchant le choix des instruments se trouvent dans de nombreux documents, notamment, le Guide canadien d'analyse coûts-avantages, la Directive du Cabinet sur l'activité législative; le guide intitulé Lois et règlements : l'essentiel; la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation.

Dans son rapport déposé en septembre 2004, le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente (CCERI) recommandait l'élaboration d'un cadre d'évaluation et de choix des instruments d'action gouvernementale, y compris le recours approprié aux instruments économiques. Depuis l'entrée en vigueur de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation en avril 2007, les ministères et les organismes doivent maintenant choisir une combinaison appropriée d'instruments gouvernementaux.

Le présent document regroupe les lignes directrices et les directives du gouvernement sur les instruments d'action gouvernementale et, tel que le CCERI l'avait recommandé, un cadre décisionnel pour l'évaluation, le choix et la mise en œuvre des instruments.

Objet

Le présent document vise à appuyer la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation. Il offre des conseils aux agents du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada qui remplissent une fonction de remise en question touchant les propositions de politiques, de lois et de règlements où interviennent des questions de choix d'instruments, ainsi qu'aux fonctionnaires d'autres ministères et à leurs conseillers juridiques qui sont appelés, dans le cadre de leur travail, à analyser quels instruments permettront le mieux d'atteindre les objectifs en matière de politiques.

Organisation du document

Ce document comporte deux sections :

• La section 1 fournit l'historique et le contexte de la question du choix des instruments. Elle recense un ensemble d'instruments et met l'accent sur les possibilités d'innovation en matière de politiques qu'offre le choix des instruments.
• La section 2 présente un cadre analytique visant à favoriser une approche disciplinée de l'évaluation, du choix et de la mise en œuvre des instruments. Le cadre présente une démarche d'investigation, suggère une base méthodologique et fournit des conseils pour chaque étape du processus de choix des instruments. Il est destiné aux ministères et aux organismes qui pourront l'utiliser tel quel ou comme modèle pour élaborer leurs propres cadres de choix d'instruments adaptés à leurs domaines de responsabilité.

L'annexe A comprend un exemple de cadre de choix d'instruments d'un ministère, soit la Vérification qualitative des outils potentiels de gestion(VQOPG) d'Environnement Canada. Avec le temps, on y ajoutera une série de liens Web à des cadres de choix d'instruments adaptés aux besoins des divers ministères. Pour le moment, l'annexe B présente, à titre d'exemple, des tableaux détaillés de la VQOPG d'Environnement Canada.

Messages clés

• Le choix des instruments doit être défini au début du processus d'élaboration des politiques.
• Le gouvernement ne peut s'attarder à toutes les situations. Son intervention doit être évaluée à la lumière de ses responsabilités, de ses ressources et de l'efficacité probable de cette intervention par rapport à celle des différents intervenants, tels que les autres ordres de gouvernements, le secteur privé, les organisations non gouvernementales et le secteur bénévole.
• La gamme des instruments possibles pour atteindre les objectifs en matière de politiques est très vaste, ce qui permet au gouvernement de choisir le type et le degré de son intervention, le cas échéant.
• Le recours à une combinaison d'instruments pour traiter une question de politique publique s'est révélé efficace par le passé pour produire les résultats désirés.
• L'efficacité d'un instrument à promouvoir la conformité doit être déterminée très tôt lors du processus d'élaboration des politiques.
• Le choix d'une loi ou d'un règlement ne doit être arrêté qu'après avoir évalué la gamme complète des instruments possibles.

Section 1 : Historique et contexte

Qu'entend-on par instruments d'action gouvernementale?

Les instruments d'action gouvernementale sont les moyens dont un gouvernement dispose pour atteindre ses objectifs en matière de politiques publiques, c'est-à-dire pour gouverner. Bien qu'il existe plusieurs définitions des « instruments d'action gouvernementale»,le présent document interprète l'expression dans son sens large et définit ces instruments comme des « moyens pour réaliser des objectifs en matière de politiques ». Les instruments d'action gouvernementale établissent les relations entre l'État et ses citoyens. Dans certains cas, la relation est de nature coercitive, comme en témoigne le recours au pouvoir du droit pénal. À d'autres moments, elle est de nature réciproque comme dans le cas des ententes juridiques.

Voici des exemples d'instruments bien connus qui peuvent être utilisés seuls ou en combinaison:

• la législation (lois et règlements);
• les instruments économiques, y compris les instruments reposant sur les mécanismes du marché, les impôts, les droits, les frais d'utilisation, les prêts et garanties de prêt, et les dépenses publiques;
• la propriété publique;
• les formes d'autoréglementation, dont les régimes fonctionnant dans un cadre de pouvoir législatif;
• les normes et autres formes d'action volontaire;
• la réglementation fondée sur le rendement;
• les contrats;
• l'information et l'éducation;
• les régimes d'assurances;
• les approches coopératives/consensuelles, dont les partenariats officiels et les réseaux moins officiels.

  "Dans les travaux de l'OCDE, la réglementation désigne l'ensemble varié d'instruments utilisés par les gouvernements pour imposer des exigences aux entreprises et aux citoyens. Elle comprend la législation, les ordres officiels et informels et les règles subordonnées publiées par tous les ordres de gouvernement, en plus des règles publiées par des organismes non gouvernementaux ou par des organismes auto réglementés auxquels les gouvernements ont délégué des pouvoirs de réglementation." - Rapport de l'OCDE sur le Canada : Rester à la pointe du progrès grâce à l'innovation, 2002.

La réglementation est l'un des instruments les plus importants utilisés par les gouvernements. Elle peut être définie comme l'intervention gouvernementale au moyen d'un ensemble de règles qui définissent les activités permises et prohibées des personnes, des entreprises ou des ministères et organismes de l'État, ainsi que les récompenses et les sanctions correspondantes. Cette définition, fondée sur une définition mentionnée dans la publication The Tools of Gornment Workbook I, Social Regulation Workbook (The Tools of Government Workbooks, publié sous la direction de Lester M. Salamon, Oxford University Press [2002]), souligne le recours à des textes juridiques appelés lois (législation primaire) et règlements (législation secondaire). Toutefois, l'intervention gouvernementale est trop souvent assimilée à la législation, ce qui signifie que trop peu d'attention est accordée aux autres formes d'action gouvernementale. Il faut donc une définition plus large de la réglementation afin de comprendre l'ampleur et la complexité des instruments requis pour assurer le fonctionnement efficace de tout régime réglementaire.

L'analogie entre les outils contenus dans une boîte à outils et les instruments qu'utilise un gouvernement pour appliquer ses politiques est pertinente. Lorsqu'on ne dispose que d'un marteau, on cherchera des choses à enfoncer, et on utilisera cet outil à toutes les fins. Ainsi, si la législation est le seul outil qu'emploie un gouvernement, ce dernier traitera de toutes les questions de politiques publiques en adoptant une loi après l'autre.

De nombreux gouvernements se penchent dorénavant sur des instruments autres que la réglementation pour atteindre leurs résultats en matière de politiques publiques. La mondialisation, la compétitivité internationale, l'accent accru mis sur les solutions du marché et les nouvelles philosophies de gouvernance sont quelques-uns des facteurs qui ont poussé les gouvernements à rechercher des instruments nouveaux ou modifiés en tant qu'approches efficaces dans l'élaboration des politiques. La liste suivante présente quelques nouveaux instruments de politique, ou de nouvelles applications d'instruments, et confirme l'importance accordée par le gouvernement à la recherche de nouveaux instruments de gouvernance :

• les programmes d'adaptation;
• le renforcement des capacités;
• la commercialisation;
• la sous-traitance;
• la décentralisation;
• les partenariats;
• le réseautage;
• les structures organisationnelles.

Concentration sur les résultats

Les fonctionnaires sont encouragés à aborder l'élaboration des propositions d'une manière plus globale pour atteindre les objectifs en matière de politiques. Ils devraient se concentrer sur le résultat souhaité, au lieu de présumer qu'un instrument particulier, notamment une loi ou un règlement, sera efficace. Selon la Directive du Cabinet sur l'activité législative :

« La voie législative devrait être réservée aux cas où elle constitue la meilleure solution possible. Il appartient au ministre responsable de démontrer au Cabinet que ce principe a été respecté et qu'il y va de la réalisation des objectifs du gouvernement ».

Si la loi est l'instrument préconisé, il faut examiner comment elle est élaborée. Elle devrait être conçue de manière à permettre l'utilisation d'une gamme d'approches et de mesures de conformité. La recherche révèle que l'utilisation d'une combinaison d'instruments améliore souvent les résultats. Un ensemble d'instruments peut donc être utilisé avec beaucoup de succès pour améliorer la qualité de vie des citoyens, la compétitivité nationale et la protection de l'environnement.

Dans le domaine de la réglementation, les inquiétudes au sujet des effets négatifs des lois traditionnelles sur l'innovation et la compétitivité des industries ont incité les gouvernements à se tourner vers d'autres formes de législation, telles que la réglementation fondée sur le rendement (RFR). Cette dernière fixe la norme ou l'objectif à atteindre au lieu de prescrire les moyens pour y arriver. En outre, la RFR exploite l'énergie des intervenants externes pour trouver des solutions. En 1996, le gouvernement du Québec a établi par décret qu'il favoriserait l'utilisation de la réglementation par objectifs (également appelée réglementation fondée sur le rendement). Il préférait se doter de règlements axés sur les résultats recherchés par la législature ou l'instance de réglementation plutôt que sur une définition précise des moyens à prendre pour atteindre ces résultats.

Au moment d'évaluer et de choisir les instruments, il faudrait vérifier aussi l'interaction entre les divers outils. Les fonctionnaires devraient analyser les agencements d'instruments les plus efficaces pour augmenter leurs forces, compenser leurs faiblesses individuelles et éviter les conflits. L'expérience révèle l'existence de combinaisons fondamentalement complémentaires, par exemple :

• l'information et tous les autres instruments;
• le volontariat et la réglementation de type commande et contrôle;
• la réglementation de type commande et contrôle et les incitations liées à l'offre;
• la réglementation de type commande et contrôle et un grand nombre d'incitations économiques.

  Les limites de la législation
  Les exemples suivants démontrent que les lois, utilisées seules, ne constituent pas toujours la meilleure option. Des lois visant à dissuader les gens de conduire en état d'ébriété sont en vigueur depuis la fin de la Première Guerre mondiale. Jusqu'aux années 1980, il n'y avait eu aucune diminution considérable du nombre de cas de conduite avec facultés affaiblies, ce qui semblait indiquer que la législation prohibitive n'était pas efficace. Que s'est-il donc produit dans les années 1980 pour que changent les comportements? L'une des raisons pourrait être que le gouvernement a commencé à envisager le problème sous un autre angle. Des campagnes d'éducation du public, l'intervention fédérale et provinciale, la participation communautaire et celle des organisations non gouvernementales ont suscité une prise de conscience et des changements de comportements qui ont entraîné une modification importante des normes et des attitudes sociales – à tel point qu'il est devenu socialement inacceptable pour une personne de conduire avec des facultés affaiblies. Dans ce cas, l'utilisation de la loi pour interdire un certain comportement fut une approche moins fructueuse que le recours à une combinaison d'instruments permettant aux personnes de réfléchir à leur comportement et aux risques qu'elles présentaient pour elles-mêmes et pour les autres, et à faire des choix différents. De même, une étude sur la réduction de l'usage du tabac appuie l'opinion selon laquelle le recours à une combinaison d'instruments produit des résultats plus fructueux. Un autre exemple porte sur les efforts déployés pour interdire l'utilisation des téléphones cellulaires au volant d'un véhicule automobile. Une étude effectuée par le United States Insurance Institute for Highway Safety a révélé qu'au cours des mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de la législation à New York, le pourcentage des conducteurs qui utilisaient des téléphones cellulaires au volant était passé de 2,3 p.100 à 1,1 p. 100. Toutefois, 15 mois après l'adoption de la loi et en dépit des efforts d'exécution, ce pourcentage était remonté à 2,1 p. 100. Par ailleurs, le Conseil canadien de la sécurité est d'avis qu'une loi semblable en vigueur à Terre-Neuve est difficilement applicable à moins d'augmenter substantiellement le nombre de policiers, ce qui s'avère difficile à une époque où les ressources sont limitées.

Les instruments stratégiques, facteurs d'innovation

L'examen attentif et l'utilisation appropriée d'instruments stratégiques non conventionnels pourraient susciter des idées et des moyens novateurs d'intervention gouvernementale. L'innovation est un processus selon lequel on intègre des approches d'intervention gouvernementale nouvelles et différentes au cadre décisionnel et où, au moment de recourir à ce cadre, le partage des connaissances sur la viabilité de différents instruments en diverses circonstances agit comme catalyseur d'une modification de l'action gouvernementale. Suivent des exemples d'approches non conventionnelles qui ont eu du succès et des situations qui peuvent se prêter à de telles approches.

1. Pour compléter les approches réglementaires classiques et réduire ainsi l'intervention des tribunaux afin de garantir le respect de la réglementation.

Exemple : Le Bureau de la concurrence a élaboré, avec le Conseil canadien du commerce de détail et trois autres grandes associations du commerce de détail, un code relatif à la précision des lecteurs de prix dans les supermarchés. Selon le Code volontaire sur la lecture optique des prix, si un client constate une divergence entre le prix annoncé et celui qui est demandé à la caisse, il obtiendra le produit gratuitement si celui-ci a une valeur inférieure à 10 $ et, s'il vaut plus que ce montant, il aura droit à un rabais de 10 $. Ce code incite les consommateurs et les détaillants à faire preuve de vigilance. Le code est accessoire aux approches réglementaires puisqu'il existe, tant au niveau fédéral que provincial, des lois interdisant la publicité trompeuse ou inexacte. Il incite les détaillants à se conformer à ces lois et mobilise les consommateurs à titre d'« inspecteurs » non officiels des pratiques des détaillants. Depuis l'instauration du code, le Bureau de la concurrence a constaté une diminution des plaintes au sujet de l'inexactitude des prix établis par les détaillants.

2. Pour traiter l'activité problématique plus rapidement que ne le font les approches classiques

Exemple : Le programme Accélération de la réduction/élimination des toxiques (ARET) a été mis en oeuvre en 1994 et invitait les industries à réduire volontairement les rejets de 117 substances toxiques avant l'an 2000. Ce programme constituait une approche novatrice à l'époque, car le concept des mesures volontaires était jusque-là inconnu au Canada. Le programme visait essentiellement à encourager des actions précoces à l'égard des substances toxiques sans avoir recours à une évaluation complète des risques en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Huit secteurs industriels majeurs, 171 entreprises et organisations gouvernementales et 318 installations ont accepté de participer au programme. Collectivement, ils ont réduit de près de 28 000 tonnes les rejets de substances toxiques dans l'environnement, si l'on compare les rejets de la dernière année du programme avec les niveaux de l'année de référence. Dans l'ensemble, le programme a empêché le rejet de plus de 70 000 tonnes de substances inscrites sur la liste ARET. En utilisant une trousse d'outils variés et des méthodes différentes, le gouvernement peut s'attaquer à des questions problématiques plus rapidement qu'au moyen de règlements traditionnels qui peuvent être lents et coûteux à élaborer. Environnement Canada et Santé Canada procèdent actuellement à l'étude de centaines de produits chimiques dans l'objectif de gérer le risque à l'aide d'une variété d'instruments auxquels la Loi canadienne sur la protection de l'environnement fait référence (voir l'encadré). D'autres substances non toxiques, mais qui suscitent néanmoins des inquiétudes, sont gérées durant tout leur cycle de vie au moyen de divers instruments non réglementaires. Environnement Canada a maintenant une politique approuvée par le Ministre qui prévoit l'application de critères minimums à toutes les initiatives volontaires afin d'assurer l'atteinte d'objectifs clairs d'une manière responsable au moyen d'ententes vérifiables. Ces ententes volontaires remplaceront le programme ARET.

Instruments permis en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement

En plus des pouvoirs réglementaires, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement prévoit et permet le recours à des instruments économiques, des objectifs de qualité de l'environnement, des lignes directrices et codes de pratique, des ententes administratives et ententes d'équivalence, des plans de prévention de la pollution, des plans en cas d'urgence environnementale, des avis de collecte de renseignements, un inventaire national de polluants rejetés, d'autres mesures de conformité appelées mesures de rechange en matière de protection de l'environnement et des ordres de conformité sur la protection de l'environnement.

3. Pour surmonter ou éviter des problèmes de compétence fédérale-provinciale

Exemple : Dans de nombreux contextes stratégiques, il existe des chevauchements de compétences entre l'autorité législative du gouvernement fédéral et des provinces. Cela peut créer des situations « d'impasse » où aucun ordre de gouvernement n'agit par crainte que leurs mesures législatives soient contestées et déclarées ultra vires, soit hors des limites de leur compétence. Les approches volontaires, déterminées par les mécanismes du marché, ne sont pas si contraignantes. Par exemple, les institutions financières privées ont instauré le Réseau de conciliation du secteur financier qui offre aux clients des services financiers canadiens un service de traitement des plaintes. Puisque ces institutions peuvent être réglementées par le fédéral ou les provinces, et que la participation au réseau est volontaire, cette approche évite toute contestation constitutionnelle. Les responsables de la réglementation fédérale et provinciale peuvent tout de même imposer une approche réglementaire à n'importe quel moment, mais à l'heure actuelle, la solution adoptée par le secteur privé comble le besoin.

4. Pour réagir à la technologie de pointe ou à des questions émergentes

Exemple : Le commerce électronique est un domaine où la technologie évolue très rapidement, peut-être même trop rapidement pour que les approches réglementaires classiques restent à jour. Pour combler les lacunes, le secteur privé et les associations de consommateurs ont élaboré des régimes de fiabilité des marchands, de protection de la vie privée et de réparation volontaire qui sont régis par les mécanismes du marché. En vertu de ces initiatives, une tierce partie, comme le Bureau d'éthique commerciale ou une association de protection du consommateur, permet aux marchands d'apposer un sceau ou un logo sur leurs sites Web confirmant qu'ils ont fait l'objet d'une vérification de fiabilité et, qu'en cas de problème, les consommateurs peuvent avoir recours à un processus de redressement autre que les tribunaux. Cette approche est particulièrement utile pour les transactions régies par plus d'une autorité. Peut-être qu'un jour on adoptera une approche juridique inter juridictionnelle efficace et cohérente, mais pour l'instant les régimes volontaires offrent de l'aide aux consommateurs et aux sociétés qui désirent effectuer des transactions électroniques transfrontalières. Au Canada, le Bureau de la consommation d'Industrie Canada élabore actuellement un code volontaire de protection des consommateurs qui participent au commerce électronique, lequel pourrait servir de base à d'autres programmes de sceau.

5. Pour résoudre les questions qui sont externes à l'optique législative du gouvernement

Exemple : Le Programme de contrats fédéraux utilise le pouvoir du gouvernement en matière d'acquisitions pour répondre au besoin d'équité en matière d'emploi en milieu de travail. En effet, les entrepreneurs qui désirent présenter des soumissions pour d'importants contrats fédéraux doivent confirmer par écrit leur engagement à l'égard de l'équité en matière d'emploi. Les entités qui ne souhaitent pas faire affaire avec le gouvernement n'ont pas à respecter les conditions du Programme. Étant donné que la décision de faire affaire avec le gouvernement fédéral est volontaire, ce dernier utilise ses pouvoirs d'acquisition pour appuyer ses objectifs stratégiques et pour inciter des changements de comportements qui tomberaient normalement à l'extérieur de sa compétence législative.

6. Pour permettre au gouvernement d'encourager des activités qu'il souhaite promouvoir, sans les rendre obligatoires

Exemple : Le programme de l'Éco-Logo du gouvernement fédéral et certains aspects de ses programmes d'efficacité énergétique offrent des indicateurs aux consommateurs désireux d'adopter un comportement plus responsable à l'égard de la protection de l'environnement, sans toutefois imposer aux industries des exigences par voie législative. D'ailleurs, un bon nombre de programmes de l'industrie culturelle qui agissent à titre d'incitations financières (dont celles destinées aux industries du film, des périodiques, du livre et de la musique) fonctionnent de cette manière.

7. Pour fournir aux Canadiens des options de réparation plus rapides, plus pratiques et moins intimidantes que le recours aux tribunaux, et favoriser l'économie des ressources judiciaires

Exemple : Le Programme d'arbitrage pour les véhicules automobiles du Canada (PAVAC) est un programme d'arbitrage financé par l'industrie à l'intention des consommateurs qui ont des ennuis avec leurs voitures. Aux États-Unis, les « lois visant la camelote » assurent le même recours, mais elles exigent l'intervention des tribunaux. Au Canada, les consommateurs insatisfaits peuvent choisir entre le recours au PAVAC ou aux tribunaux.

Section 2 : Cadre analytique pour le choix des instruments

Cadre analytique pour le choix des instruments

Cette section présente un cadre analytique qui favorise une approche disciplinée de l'évaluation, du choix et de la mise en œuvre des instruments. Ce cadre est destiné aux ministères et aux organismes et peut être utilisé tel quel ou comme modèle pour l'élaboration de leurs propres cadres analytiques adaptés à leurs domaines de responsabilité.

Le cadre présente une démarche d'enquête, précise une base méthodologique et fournit des conseils pour chaque étape du processus du choix des instruments.

Avantages de l'utilisation d'un cadre analytique

L'utilisation d'un cadre analytique pour choisir les instruments comporte plusieurs avantages, notamment :

• elle fournit une justification explicite du choix des instruments, ce qui accroît la transparence du processus décisionnel;
• elle procure une approche disciplinée pour l'évaluation et le choix des instruments, ce qui accroît la cohésion de la prise de décisions;
• elle vainc l'aversion au risque par le recours à une analyse fondée sur les risques qui aidera à comprendre les défis et les moyens les plus appropriés pour les relever;
• elle améliore les résultats en permettant de choisir la combinaison d'instruments appropriée.

Justifications fondamentales du cadre

Les justifications fondamentales du cadre sont les suivantes :

• La nature itérative du processus d'analyse et de compréhension d'une situation ou d'un problème et d'examen des mesures appropriées que le gouvernement pourrait adopter;
• L'importance de la contribution qu'offre la consultation à toutes les étapes de ce processus itératif, laquelle accroît la transparence du gouvernement, favorise la mise en commun des connaissances et appuie l'intégrité de l'intervention gouvernementale.

Le cadre n'est pas destiné à être un guide séquentiel des endroits ou des moments où les fonctionnaires devraient évaluer le choix des instruments permettant d'atteindre les objectifs en matière de politiques publiques, ni de la façon dont ils devraient effectuer cette évaluation. Comme le processus est fondamentalement itératif, l'accumulation de renseignements et de connaissances relatifs à un problème ou à une situation et les objectifs que l'intervention gouvernementale vise à atteindre obligeront les fonctionnaires à revenir souvent sur chacune des étapes du cadre au cours du processus d'élaboration des politiques.

Étant donné la complexité du travail d'élaboration des politiques, les consultations continues avec les intervenants et les institutions pouvant influer sur les risques et sur les objectifs visés par le gouvernement constituent une composante essentielle au processus itératif. En outre, les consultations améliorent non seulement la capacité du gouvernement en matière de choix des instruments, mais elles peuvent aussi accroître la confiance des Canadiens envers le gouvernement et favoriser la mise en commun du savoir entre le gouvernement, l'industrie et les organisations non gouvernementales.

Rechercher la combinaison de politiques optimale

Le Conference Board du Canada estime que la participation des intervenants est fondamentale pour cerner efficacement les enjeux et les risques (détermination du problème), analyser et choisir les instruments et évaluer leurs incidences. Il a proposé la démarche suivante pour l'élaboration des politiques environnementales :

• Choix des instruments : tenir compte de tous les intervenants, en particulier de leurs droits, de leurs rôles et de leurs responsabilités.
• Choix des instruments : tenir compte de tous les intervenants, en particulier de leurs droits, de leurs rôles et de leurs responsabilités.
• Évaluation des incidences : tenir compte de tous les intervenants qui peuvent être touchés de façon favorable ou négative.

- Conference Board of Canada, 2000: The Optimal Policy Mix: Matching Ends and Means in Environmental Policy Making.

Étape 1 - Cerner et définir le problème : enjeux, risques et facteurs causals

La première étape de toute analyse stratégique consiste à cerner et à définir les caractéristiques et les sources clés d'un problème. Les connaissances acquises à cette étape influent sur la capacité de prendre des décisions éclairées touchant les priorités en matière de politiques publiques, le choix des instruments, les attentes par rapport au rendement et (si des « règles » font partie de la combinaison d'instruments) les stratégies permettant d'assurer la conformité.

De plus en plus, les problèmes auxquels s'attardent les gouvernements sont analysés en fonction du « risque ». Les gouvernements doivent décider s'ils interviendront ou non et de quelle manière, dans des situations caractérisées par un degré d'incertitude élevé relativement aux événements actuels et futurs. Le risque, qui laisse entendre des connotations positives et négatives, est un concept qui peut aider les décideurs à faire face à l'incertitude inhérente aux activités de gouvernance, à discipliner l'analyse des politiques publiques et à favoriser des approches plus rationnelles du choix des instruments.

Lorsque le gouvernement intervient en réponse à des problèmes, il ne peut modifier le passé ou même le présent : il doit se contenter de faire des changements pour l'avenir. De plus, la capacité du gouvernement à gérer les risques à court terme est souvent très limitée puisque les dés sont déjà joués et que la capacité du gouvernement à élaborer et à mettre en oeuvre une combinaison d'instruments appropriée est soumise à des délais importants. Plus les mesures gouvernementales demandent de temps, plus la capacité du gouvernement d'influer sur le niveau de risque augmente, et plus l'incertitude quant à l'évolution des systèmes sous-jacents qui déterminent les risques s'accroît également.

Définir le problème

La façon dont un problème est défini influe sur l'instrument retenu pour le résoudre. À titre d'exemple, examinons une question assez simple, soit la mendicité dans les rues. Si cette question est définie comme une nuisance et un danger possible pour la sécurité des passants, le recours à une loi l'interdisant serait une option possible. Par contre, si la mendicité est perçue dans un contexte plus large, comme celui de la pauvreté, du manque d'éducation, des incapacités, etc., les instruments d'intervention seront différents. En conséquence, l'action gouvernementale pourrait prendre la forme de programmes d'action directe, de formation en milieu de travail et/ou d'autres programmes de soutien communautaire.

Blessures sur les terrains de jeu

Blessures sur les terrains de jeu

Pour résoudre convenablement une question de politique publique, le gouvernement pourrait trouver utile d'avoir une idée de la portée et de la vitesse de progression du problème, autrement dit, de la dynamique du risque. Il est justifiable de fonder les décisions sur des évaluations « ponctuelles » du risque passé ou actuel si celui-ci est statique et le restera vraisemblablement durant toute la période nécessaire pour effectuer les choix de politiques publiques et mettre les programmes en oeuvre. Toutefois, les risques que doivent examiner les gouvernements résultent habituellement d'interactions complexes des systèmes sociaux, économiques et environnementaux. Ces systèmes fluctuent sans cesse de sorte que le risque peut changer à tout moment et de manières qui ne peuvent être perçues intuitivement.

Dans la plupart des cas, les risques ne resteront pas constants et changeront avec le temps, tant dans un sens absolu que relatif. Il faut en tenir compte au moment d'aborder l'étape de l'analyse du problème. Un regard en arrière sur la façon dont le risque a évolué par le passé peut fournir des indications importantes sur son comportement futur, mais il peut être encore plus important de se questionner sur les raisons de cette évolution. Cependant, il serait imprudent de s'appuyer simplement sur des corrélations ou des extrapolations linéaires des tendances passées sans essayer de comprendre les influences causales qui déterminent le risque et la façon dont elles fonctionnent ensemble. Comprendre « pourquoi » le risque a changé par le passé est un élément essentiel à la définition éclairée de priorités stratégiques et au choix des instruments qui modifieront réellement l'évolution du risque à l'avenir. L'élaboration de connaissances touchant les déterminants systémiques du risque constitue la première étape de toute analyse rigoureuse et a toujours été, sous une forme ou sous une autre, la marque de l'analyse stratégique exemplaire.

Conformément à la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation et au Guide canadien d'analyse coûts-avantages, une méthode dynamique d'analyse des risques pourrait constituer une étape intégrale de l'élaboration d'une approche rationnelle du choix des instruments. En réalité, l'analyse dynamique des risques est un remaniement de l'analyse disciplinée des objectifs stratégiques sous l'angle de la « gestion intégrée des risques ».

L'analyse dynamique des risques repose sur une description de l'évolution des risques dans le temps, les raisons de leur apparition, le niveau de risque actuel et la façon dont les risques sont susceptibles d'évoluer avec ou sans l'intervention du gouvernement. L'élément le plus important de toute analyse dynamique des risques consiste à comprendre la façon dont les risques évoluent et les raisons de cette évolution. Dans la plupart des cas, il est utile de créer un schéma logique pour aider à comprendre comment les déterminants causals du risque influent sur les résultats.

En outre, l'analyse dynamique des risques reconnaît de manière explicite et transparente l'incertitude inhérente à l'analyse des politiques publiques, y compris les limites de la capacité du gouvernement d'évaluer avec précision les niveaux de risque en tout temps, de comprendre les interactions complexes des influences causales et de prédire comment l'intervention pourrait changer la trajectoire du risque à l'avenir.

Enfin, l'approche de l'analyse dynamique des risques fournit une base structurée, très disciplinée et plus réaliste aux évaluations du rendement de l'intervention, en mettant l'accent sur l'apprentissage et l'amélioration continue en matière de conception des politiques et de mise en œuvre des programmes.

Étape 2 - Fixer le ou les objectifs

La deuxième étape consiste à définir le ou les buts des politiques et les résultats escomptés. Une politique peut avoir plusieurs buts et chacun d'entre eux visera divers résultats Les buts et les résultats en matière de politiques vont de pair, mais ne sont pas identiques. Par exemple, un but pourrait être d'accroître la sécurité d'une activité particulière, tandis que le résultat souhaité pourrait être de réduire le taux de blessures de 30 p. 100.

Pour fixer les buts et les résultats, la question doit être étudiée à fond afin de déterminer quels risques méritent d'être réduits et à quel niveau, tout en essayant d'équilibrer les risques, les coûts et les avantages de l'action. Le Guide canadien d'analyse coûts-avantages comprend plus de détails sur la façon d'équilibrer les risques, les coûts et les avantages. Ce processus aide à choisir les meilleurs instruments pour gérer les risques et garantit que les considérations stratégiques influeront sur le choix des instruments (la fin détermine les moyens) et non l'inverse (les moyens déterminent la fin).

Objectifs et résultats multiples

Le but stratégique décrit les résultats souhaités par une gestion des risques acceptables aux yeux du public. Les avantages qui découlent de l'intervention peuvent être décrits comme l'écart entre l'évolution du risque anticipé (p. ex., en l'absence d'intervention) et le rendement de la gestion des risques souhaités qui sera obtenu au fil du temps en raison de l'intervention stratégique. Les indicateurs de rendement (qui seront discutés à l'étape VI) permettent de mesurer l'efficacité de l'instrument ou de la combinaison d'instruments pour ce qui est d'atteindre les buts stratégiques de la gestion des risques souhaités de manière continue.

Une solution qui doit toujours être présente à l'esprit est de n'entreprendre aucune action. L'idée que le gouvernement doit intervenir suppose que chaque situation doit donner lieu à une réaction. Une approche rationnelle du choix des instruments comprend aussi l'option de ne rien faire délibérément. Le statu quo ou le refus d'intervenir peuvent paraître comme une non-décision, mais lorsque l'évaluation est convenable et que la tactique est appliquée aux circonstances appropriées, c'est une réponse légitime appelée « réponse statique ».

Tel que mentionné précédemment, les objectifs peuvent nécessiter des modifications à la suite d'information supplémentaire et de l'évolution de l'analyse lors des diverses étapes du processus.

Étape 3 - Déterminer les points d'intervention possibles

Lorsque l'on analyse le problème et les objectifs à atteindre, on peut cerner différents points d'intervention stratégique possibles. Compte tenu des intervenants et des institutions qui pourraient avoir une incidence sur les risques ou sur les objectifs du problème ou de la situation, il peut exister certains points critiques où l'intervention gouvernementale pourrait être le plus efficace. Il existe souvent deux cadres de référence permettant de préciser le « point » où le gouvernement intervient dans l'économie ou dans la société, soit à un moment précis dans une séquence d'événements et/ou à l'endroit d'un objectif matériel particulier qui se distingue des autres objectifs possibles. Il peut s'avérer nécessaire de réexaminer les objectifs afin de déterminer les résultats possibles d'une intervention à différents moments.

Système d'analyse des risques et de maîtrise des points critiques

Le système d'analyse des risques et de maîtrise des points critiques (HACCP) est un système destiné à assurer la salubrité des aliments qui met l'accent sur la détection et la prévention des maladies causées par les aliments contaminés. Le HACCP se distingue d'un système prévoyant l'échantillonnage au hasard en vue de garantir la salubrité des aliments parce qu'il met l'accent sur la prévention des problèmes avant qu'ils ne se manifestent au lieu d'essayer de les repérer en testant le produit final.

Le HACCP offre un exemple de la façon dont l'idée de différents points d'intervention gouvernementale possibles peut être intégrée à un programme. À titre d'exemple, le Food and Drug Administration des États-Unis prescrit sept étapes que doivent suivre les entreprises de transformation des fruits de mer pour en assurer la salubrité.

Chaque entreprise doit :

1. cerner les risques possibles pour les fruits de mer et déterminer comment les minimiser;
2. déterminer les points de contrôle critiques des fruits de mer, comme la cuisson ou l'entreposage, afin de réduire le risque au minimum ou de l'éliminer;
3. établir des mesures préventives assorties de limites critiques pour chaque point de contrôle;
4. établir des procédures pour surveiller les points de contrôle critiques;
5. prévoir des mesures correctives à prendre lorsque les limites critiques relatives à chaque point de contrôle ne sont pas atteintes;
6. établir des moyens de vérifier le système;
7. mettre en place un système de tenue de dossiers efficace.

De plus, les règlements sur le HACCP de la FDA obligent les entreprises de transformation de fruits de mer à rédiger et à respecter des normes d'hygiène précisant la salubrité de l'eau utilisée dans la préparation des aliments, la propreté des surfaces et de tous les instruments entrant en contact avec les aliments et l'entretien convenable du matériel de transformation des aliments.

Au Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments utilise le HACCP pour appliquer son Programme d'amélioration de la salubrité des aliments.

Étape 4 - Recenser les intervenants/institutions pouvant avoir une incidence sur les risques ou les objectifs

Recenser les intervenants/institutions

La quatrième étape consiste à recenser les intervenants et les institutions qui devraient participer à la résolution du problème ou de la situation. Les Lignes directrices sur le bon gouvernement demandent aux fonctionnaires d'envisager le recours à des ententes de collaboration avec les collectivités, les secteurs bénévole et privé et les partenaires au sein de la Confédération. Un grand nombre des problèmes et des enjeux sociaux actuels sont complexes et exigent des connaissances spécialisées et des ressources financières importantes pour une analyse complète. Il est par conséquent avantageux de collaborer avec d'autres intervenants ou institutions pour aborder les questions de politiques publiques, plutôt que de considérer que le choix des instruments ne relève que de l'État. Il importe donc de se rappeler que le choix des instruments par le gouvernement est un sous-ensemble d'un groupe plus large d'intervenants et d'institutions, d'instruments et d'approches qui, ensemble, forment une approche de gouvernance plus distributive des questions de politiques publiques. Enfin, il est approprié d'utiliser une variété d'approches non conventionnelles pour exploiter les ressources et l'expertise d'intervenants, d'institutions et de processus externes. En répondant aux questions suivantes, les fonctionnaires pourront déterminer quels intervenants et quelles institutions devraient participer à la résolution d'une situation ou d'un problème.

Selon la situation qui se présente, il est possible de procéder à des consultations avec les intervenants et les institutions à n'importe quelle étape du processus d'élaboration des politiques afin de renforcer les deux justifications fondamentales. Comme la consultation est un processus itératif qui fait partie du cadre analytique, elle n'est pas désignée comme une étape distincte du travail d'élaboration des politiques. Les Lignes directrices pour des consultations réglementaires efficaces (disponibles sur le site http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr) fournissent des conseils pour la consultation réglementaire d'intervenants et d'institutions, lesquels peuvent être appliqués à des problèmes ou à situations où la réglementation directe peut ne pas constituer l'instrument stratégique optimal. En plus de favoriser la transparence et la confiance dans l'action gouvernementale, les consultations encouragent la mise en commun des connaissances et peuvent améliorer les résultats des politiques publiques.

Questions à poser

Consulter les intervenants et les institutions clés quant au choix des instruments peut s'avérer tout aussi important que de les consulter sur les objectifs en matière de politiques. Lorsqu'on utilise une combinaison d'instruments, un certain nombre d'intervenants et d'institutions interviendront à l'étape de la mise en œuvre. Cela pourrait les amener à assumer de nouvelles responsabilités et de nouveaux rôles pour favoriser les objectifs des politiques publiques. La prise en compte des besoins, des droits, des rôles et des responsabilités de tous les intervenants et institutions dès le début du processus de choix de politique ou d'instrument est une démarche susceptible d'améliorer la qualité des décisions stratégiques.

Il faut se poser les questions suivantes en vue d'assurer l'efficacité des consultations pendant tout le processus d'évaluation et de choix des instruments d'exécution des politiques publiques.

Étape 5 - Évaluer et choisir les instruments

Cette étape consiste à prendre en compte un certain nombre de facteurs pertinents à l'évaluation et au choix des instruments. Ces facteurs portent notamment sur l'efficacité, la légalité, la conformité et le respect, ainsi que la responsabilité.

L'établissement des facteurs pour l'évaluation des instruments comporte trois aspects. Le premier consiste à recenser les facteurs applicables à la gestion des problèmes/risques qui ont été cernés à l'étape I, comme les risques techniques, juridiques, de mise en œuvre (contrôlabilité) et de conformité ou de respect. Le deuxième consiste à déterminer et saisir l'occasion pour coordonner les divers types d'instruments ainsi que leurs fonctions avec d'autres gouvernements et organismes, tant sur le plan national qu'international. Le troisième aspect consiste quant à lui à recenser les facteurs qui reflètent certaines valeurs, telles que l'efficacité économique, l'équité, la liberté individuelle, l'acceptabilité politique et la responsabilité.

Les facteurs suivants sont communément utilisés lors de l'évaluation et du choix des instruments.

Efficacité : la capacité d'un instrument ou d'une combinaison d'instruments d'atteindre l'objectif voulu.

Est-ce que l'instrument ou la combinaison d'instruments sera efficace? Peuvent-ils produire des résultats imprévus ou indésirables? Si des résultats négatifs sont possibles, les objectifs de politiques pourraient devoir être modifiés et d'autres mesures être envisagées pour les atteindre.

Légalité, liberté individuelle et coercition par l'État : le besoin de s'assurer que le gouvernement a satisfait à toutes les exigences juridiques qui s'imposent et qu'il possède l'autorité nécessaire pour mettre l'instrument en place.

L'examen juridique signifie aussi de s'assurer que les obligations juridiques ont été satisfaites. Ces dernières sont énoncées dans des accords internationaux auxquels participe le gouvernement du Canada, comme les obligations qui découlent de l'Accord canadien sur le commerce intérieur, la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, l'Accord de libre-échange nord-américain et l'Accord sur l'Organisation mondiale du commerce. Un facteur pertinent à considérer est l'effet de l'utilisation d'un instrument ou d'une combinaison d'instruments sur le respect des droits juridiques inhérents aux personnes. Plusieurs instruments à la disposition du gouvernement, en particulier ceux qui comprennent la réglementation, atteignent leurs objectifs en restreignant les droits des personnes de se livrer librement à des activités qui seraient autrement permises. Un autre aspect connexe à la liberté individuelle est le degré de coercition que l'État devra potentiellement exercer afin de mettre en oeuvre l'instrument réglementaire (p. ex., mécanisme d'application) et atteindre les objectifs en matière de gestion des risques.

Conformité et respect : la modification du comportement des intervenants et des institutions devant résulter de la mise en œuvre d'un instrument ou d'une combinaison d'instruments.

La liste de contrôle des 11 facteurs des Pays-Bas

L'objectif qui vise à maximiser la conformité devrait se faire à l'étape de la conception, c'est-à-dire au moment de choisir l'instrument ou la combinaison d'instruments appropriés. Les Pays-Bas se sont dotés d'une liste de contrôle qui aide à suivre l'évolution des questions liées à la conformité tout au long du processus d'élaboration des politiques. Cette liste permet d'évaluer les propositions par rapport à une grille des 11 facteurs-clés qui déterminent l'applicabilité de la réglementation :

1. Connaissance des règles : une bonne connaissance des politiques, des lois et des règlements de la part du groupe cible.
2. Coûts et avantages : les avantages et les inconvénients matériels et non matériels découlant du respect ou du non-respect des politiques, des lois et des règlements.
3. Niveau d'acceptation : la mesure dans laquelle la politique, les lois et les règlements sont (généralement) acceptés par le groupe cible.
4. Engagement normatif : la volonté ou l'habitude innée des groupes cibles de respecter la politique, les lois et les règlements.
5. Contrôle informe : la possibilité de détection et de condamnation du comportement de non-respect par des tiers (c.-à-d. des autorités non gouvernementales), et la possibilité et la sévérité de sanctions prises par des tiers (p. ex., perte de clients ou d'entrepreneurs, perte de réputation). Contrôles (l'influence des procédures d'exécution sur le respect)
6. Probabilité d'un rapport informel : la possibilité de découverte et de signalement officiel d'un délit autrement qu'au cours d'une enquête officielle (dénonciation).
7. Probabilité d'un contrôle : la probabilité de faire l'objet d'une vérification ou d'une inspection administrative (documentaire) ou effective (physique) de la part des autorités officielles.
8. Probabilité de détection : la possibilité de détection d'un délit au cours de la vérification administrative ou de l'enquête effective réalisée par les autorités officielles. (Probabilité que les manquements soient découverts lors de l'exercice d'un contrôle quelconque.)
9. Sélectivité : la possibilité (accrue) de contrôle et de détection par suite d'une analyse du risque et du ciblage des entreprises, des personnes ou des régions (c.-à-d. la mesure dans laquelle les inspecteurs réussissent à vérifier ceux qui ne respectent pas la loi plus souvent que ceux qui la respectent.) Sanctions (l'influence des sanctions sur le respect de la réglementation)
10. Probabilité des sanctions : la possibilité qu'une sanction soit infligée si le délit est détecté au moyen de contrôles et d'une enquête criminelle.
11. Sévérité des sanctions : la sévérité et le type de sanctions ainsi que les conséquences nuisibles associées à l'attribution de sanctions, (p. ex., la perte du respect des autres et la perte de sa réputation).

Certains problèmes, selon les risques inhérents, peuvent nécessiter des activités de surveillance, d'imposition de sanctions et d'exécution de la loi, et d'autres pas. Dans les cas où les risques sont faibles, ou lorsque les risques de dommages irréversibles ou graves pour les Canadiens ou l'environnement ne sont pas pertinents, certains instruments ou combinaisons d'instruments peuvent se révéler plus efficaces pour encourager ou promouvoir la modification du comportement des intervenants et des institutions visés par les interventions, au lieu de les y obliger. Enfin, il faut tenir compte des questions de cohérence et de coordination des interventions stratégiques étant donné le chevauchement de juridiction et l'interdépendance entre les intervenants et les institutions concernés.

Conséquences économiques : les changements anticipés sur les avantages sociaux nets et les répercussions qui découlent de la mise en œuvre d'un instrument ou d'une combinaison d'instruments.

Pour obtenir plus de détails, il est recommandé de consulter le Guide canadien d'analyse coûts-avantages. L'analyse devrait non seulement porter sur les coûts et les avantages de la mesure pour les Canadiens, le gouvernement et l'industrie, mais aussi sur ceux qui en profiteront ou qui seront désavantagés. On peut contenir les coûts au maximum en rehaussant la souplesse de l'instrument ou de la combinaison d'instruments en réduisant la paperasserie. Le choix de l'instrument ou de la combinaison d'instruments appropriés peut mener à une maximisation des avantages potentiels tangibles (valeur ajoutée d'un produit) ou intangibles (sécurité accrue).

Équité : l'acceptabilité des conséquences distributives économiques et sociales potentielles découlant de l'utilisation d'un instrument ou d'une combinaison d'instruments sur différents groupes sociaux, secteurs commerciaux et/ou régions du Canada.

En outre, l'intégration ou l'assimilation des facteurs externes devrait être considérée comme un facteur distributif (c.-à-d., pour toute intervention stratégique, considérer le principe du « pollueur payeur »).

Responsabilité, transparence et légitimité politiques : la capacité du gouvernement de démontrer l'efficacité d'un instrument ou d'une combinaison d'instruments aux Canadiens et d'obtenir l'appui des ministères et des Canadiens pour justifier le recours à ces instruments et légitimer les objectifs en matière de politiques visés.

Il faut aussi tenir compte de la cohérence avec d'autres instruments déjà en vigueur ou proposés par d'autres institutions de gouvernance, et non seulement par des instances gouvernementales. L'une des conditions préalables clés de la responsabilité gouvernementale est la transparence du processus d'élaboration des politiques et de l'administration des programmes gouvernementaux. La transparence demeure un facteur important et l'est peut-être davantage si la combinaison d'instruments comprend des mesures qui ne dépendent pas entièrement du ressort du gouvernement, notamment l'autoréglementation de certaines industries ou la délégation des pouvoirs à d'autres organismes.

Détermination de la légitimité

Il faut aborder la question de la légitimité au moment d'envisager quels instruments seront utilisés pour atteindre les objectifs de politiques publiques et les évaluer. Les valeurs des Canadiens devraient être reflétées dans les critères utilisés pour choisir les instruments. Dans une étude effectuée pour le compte de la Société de l'assurance automobile du Québec, Pierre Issalys a repéré et défini cinq critères propres à la légitimité :

1. Le contrôle politique : le Parlement (auquel l'autorité du gouvernement est subordonnée) incarne, par l'entremise de ses représentants, la liberté collective de la société.
2. L'espace public : la capacité des Canadiens de tenir le gouvernement responsable de ses actes, soit directement, soit par l'entremise de ses représentants, doit être favorisée par le respect de la primauté du droit.
3. L'équité : l'action gouvernementale doit respecter les droits individuels et être aussi cohérente et transparente que possible.
4. Un critère technique : les politiques publiques devraient, dans tous les cas possibles, s'appuyer sur des fondements empiriques sains.
5. L'économie des moyens : les ressources gouvernementales doivent être affectées d'une manière efficace afin d'atteindre les objectifs visés par les politiques publiques.

Sample Instrument Assessment Matrix

A matrix similar to the one below can be used as an aid in assessing the suitability of various instruments.

Critères	Cote d'importance (É,M, F)	Instruments réglementaires			Instruments économiques			Instruments volontaires			Instruments d'information
		1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
Efficacité ampleur de l'atténuation des risques avec le temps rapidité de l'atteinte des objectifs d'atténuation des risques durabilité du rendement en matière de gestion des risques gravité des effets secondaires
Légalité et obligations juridiques cohérence avec la Constitution et la législation cohérence avec les accords commerciaux internationaux cohérence avec les accords sociaux internationaux
Liberté individuelle et coercition par l'État gravité des restrictions sur les libertés individuelles anticipation du degré de coercition nécessaire par l'État comparaison de l'équilibre entre les contraintes et les conséquences de la mesure
Conformité et respect accessibilité des règles/objectifs pour les intervenants et les institutions probabilité de rapport informel probabilité de contrôle probabilité de détection [tiré de l'exemple des Pays-Bas]
Impacts économiques fardeau de la réglementation réduction de coûts liés au respect de la réglementation structure du marché taux liés à l'abaissement des coûts sensibilité au prix potentiel de valeur ajoutée
Équité incidences distributives sur les groupes sociaux, les secteurs industriels, les PME, les régions intégration des facteurs externes
Responsabilité et légitimité politiques contribution prévue de la part du gouvernement soutien anticipé des Canadiens transparence du processus et des activités accessibilité à l'information sur les activités et le rendement des instruments

Étape 6 - Établir des indicateurs de rendement

Modèle logique

Les indicateurs de rendement sont essentiels pour déterminer si l'instrument ou la combinaison d'instruments donne effectivement le rendement désiré et s'il atteint et maintient les résultats liés à la gestion des risques escomptés. Il convient de déterminer, même provisoirement, des indicateurs de rendement avant que tous les détails de la stratégie soient arrêtés, puisqu'ils peuvent aider à orienter le résultat final. Dans la mesure du possible, il est préférable de s'en tenir à un indicateur ou à une série restreinte d'indicateurs de rendement de niveau supérieur pour évaluer le rendement de l'ensemble des mesures de gestion des risques dans le domaine stratégique (p. ex., le nombre de décès et de blessures sérieuses qui sont liés chaque année à des accidents sur les terrains de jeu). De plus, les mesures de rendement devraient indiquer les résultats des sous-domaines d'interventions stratégiques (p. ex., le taux de défectuosités de l'équipement de terrain de jeu du fabricant et le niveau de supervision sur place d'un adulte ou d'un parent). Ces mesures correspondront vraisemblablement aux facteurs de risques causals qui influent sur la réalisation de l'objectif de la politique (définis à l'étape I) ou qui se rapportent aux critères utilisés pour choisir les instruments (définis à l'étape V). Afin de s'assurer que les indicateurs de rendement sont significatifs (c.-à-d. compréhensibles, pertinents et comparables), il est utile de faire participer les planificateurs ou les évaluateurs ministériels au processus d'élaboration de politique et de tirer ainsi parti de l'expertise interne.

Dans le cas où l'approche dynamique des risques est retenue, il vaut mieux éviter de faire subitement des rapports statiques lorsqu'on évalue le rendement, car ces derniers risquent de fournir des représentations fragmentaires, ponctuelles et inadéquates de l'ensemble. Il convient plutôt de s'attarder aux tendances qui se dégagent des indicateurs liés aux risques et des déterminants des risques. Il serait sage d'établir cette orientation en tant que principe de base de tout régime de gestion du rendement.

Le but principal de la surveillance du rendement et des rapports sur le rendement devrait être d'évaluer l'efficacité réelle de l'instrument ou de la combinaison d'instruments par rapport aux attentes en matière de rendement établies à l'étape II et, en cas de divergences, de déterminer les raisons derrière l'écart. Il se peut que la source du problème soit liée à la mise en oeuvre du programme ou au processus d'élaboration de la politique (p. ex., surestimation du pouvoir des instruments pour atténuer un risque; surestimation de la rapidité d'appliquer les instruments; omission de reconnaître les facteurs sociaux, économiques ou environnementaux qui contrebalanceraient les conséquences bénéfiques des instruments).

Le modèle logique présenté à l'étape I « Cerner et définir le problème » sert de guide pour une compréhension saine des déterminants des risques causals afin que le gouvernement puisse s'appuyer sur les modifications des indicateurs relatifs à ces facteurs et réagir en conséquence (p. ex., le niveau de sensibilisation au programme, la conformité et un comportement plus sécuritaire de la part du groupe cible). Souvent, ces dynamiques seront perceptibles avant que des modifications ne soient apportées aux résultats finaux (p. ex., un décès et un accident causant des blessures) en raison du choix d'instruments retenus.

Étape 7 - Mettre en oeuvre un instrument ou une combinaison d'instruments

Blessures sur les terrains de jeux

La mise en œuvre suppose l'utilisation de l'instrument ou de la combinaison d'instruments appropriés pour gérer les risques sur une période de temps et atteindre les objectifs stratégiques visées par le gouvernement. Une mise en oeuvre efficace comprend habituellement un plan composé des éléments suivants :

• l'élaboration d'une stratégie de mise oeuvre globale;
• la détermination des grands champs d'activité;
• un calendrier des tâches, des événements et des jalons importants ou événements marquants;
• le partage des rôles et des responsabilités des principaux intervenants;
• un calcul approximatif des ressources nécessaires.

Lorsque la stratégie d'intervention choisie et l'utilisation d'instruments particuliers représentent une modification des politiques et de programmes existants, il peut être utile de procéder préalablement à une « analyse des écarts » afin de préciser les différences entre l'approche existante et l'approche proposée. Ces différences détermineront dans une large mesure la portée et le contenu du plan de mise en œuvre.

Annexe A :Cadres de choix d'instruments

Cette annexe décrit sommairement les cadres de choix d'instruments élaborés par des ministères et des organismes fédéraux. Des liens menant aux documents complets affichés sur les sites Web des ministères seront ajoutés au fur et à mesure que de nouveaux cadres seront élaborés.

Environnement Canada : Vérification qualitative des outils potentiels de gestion

La Vérification qualitative des outils potentiels de gestion (VQOPG) d'Environnement Canada est une méthode pour assister la prise de décisions en matière de gestion des risques et d'examen de l'instrument stratégique ou de la combinaison d'instruments les plus appropriés en vue d'atteindre les objectifs de politiques publiques.

La VQOPG regroupe, sous cinq critères généraux (p. ex., efficacité environnementale, efficience économique, incidences distributives), des questions essentielles et des questions secondaires qui font chacune l'objet d'une évaluation qualitative (élevée, moyenne, faible). En évaluant une gamme d'instruments stratégiques par rapport à certains critères prédéterminés, la méthode de la VQOGP permet d'obtenir divers renseignements, notamment : quelles connaissances et hypothèses peuvent être prouvées, démontrées ou réfutées, quelles sont les lacunes en matière d'information, les considérations stratégiques, les avantages et les inconvénients de différents instruments stratégiques, ainsi que les questions susceptibles d'être soulevées au cours des consultations. Les critères de la VQOPG et les questions qui y correspondent ne sont pas exhaustifs; ils constituent plutôt des indicateurs des considérations clés qui pourront à leur tour susciter d'autres questions pouvant être ajoutées à l'analyse des risques.

Environnement Canada a adapté la VQOPG à son mandat en établissant, sous chacun des cinq critères mentionnés précédemment, des questions visant à préciser, à clarifier et à extraire l'information relative à l'applicabilité d'un ou des instruments.

(Voir l'exposé détaillé des critères de la VQOPG à l'annexe B.)

Nota : Avec le temps, cette annexe sera enrichie d'autres résumés de cadres ministériels de choix d'instruments.

Annexe B :Exemples de cadres ministériels de choix d'instruments

Environnement Canada – Cadre de Vérification qualitative des outils potentiels de gestion (VQOPG)

Tableau A-1 Critère 1 : Efficacité environnementale

Question fondamentale : Dans quelle mesure l'instrument permet-il d'atteindre les objectifs de la politique publique?(Nota : La VQOPG renvoie à l'objectif en tant qu'objectif de gestion des risques; celui-ci peut ne pas être nécessairement équivalent aux objectifs de la politique publique pour ce qui est de l'adapter ici à nos fins. La politique publique vise essentiellement la réduction des risques inhérents à une situation ou à un problème donné.)

Question	Facteurs à considérer	Évaluation (élevée, moyenne, faible, et degrés intermédiaires)
Degré d'incidence 1. Quelle est la capacité de l'instrument d'atteindre les objectifs de la politique publique?	Dans quelle mesure l'instrument permettra-t-il d'atteindre les objectifs de la politique publique d'une façon soutenue? L'instrument est-il approprié pour satisfaire à l'étape du cycle de vie visée par la stratégie de gestion des risques? L'instrument encourage-t-il la prévention de la pollution? L'utilisation de l'instrument produirait-elle des avantages environnementaux accessoires (p. ex., réduction des émissions/rejet d'une autre substance toxique)? L'instrument encouragerait-il une amélioration continue après que les objectifs de la politique publique sont atteints?	Élevée = l'instrument a une grande capacité d'atteindre l'objectif de la politique publique Faible = l'instrument a une capacité faible ou est inefficace pour atteindre l'objectif de la politique publique
Rapidité 2. Combien de temps sera nécessaire pour que l'instrument parvienne à sa capacité maximale (déterminée à la question 1, ci-dessus)?	Combien de temps faut-il pour mettre en place l'instrument? Combien de temps sera vraisemblablement nécessaire pour induire un changement de comportement? Combien de temps faudra-t-il pour que l'instrument atteigne sa capacité maximale, et ce, de manière durable?	Élevée = l'instrument peut produire son effet à l'intérieur de bref délai Faible = l'instrument mettra beaucoup de temps à produire son effet
Souplesse L'instrument est-il souple?	a. Lorsque les nouveaux renseignements viendront s'ajouter ou que les conditions/buts changeront, combien de temps faudrait-il vraisemblablement pour ajuster ou adapter l'instrument, ou dans quelle mesure cela serait-il faisable?	Élevée = l'instrument est souple Faible = l'instrument est rigide

Tableau A-2 2e critère : Efficacité économique

Question fondamentale : En atteignant le niveau d'efficacité prévu, l'instrument apportera-t-il des avantages qui l'emporteront sur les coûts, ou l'inverse?

Question	Facteurs à considérer	Évaluation
Considération relative aux coûts 1. Quels coûts supplémentaires l'instrument est-il susceptible d'entraîner?	Quels sont les coûts liés à la conformité et sont-ils importants ou négligeables : pour le gouvernement canadien (coûts associés à la promotion, à l'application, à la surveillance, à l'administration, etc.?) pour l'industrie (coûts engagés aux fins de la réduction de la pollution, de l'administration, des ajustements et de la transition, de la formation?) pour le public canadien (coûts directs de disposer de certains produits)?	Élevée = l'instrument entraîne des coûts importants ou élevés pour la société canadienne dans son ensemble Faible = l'instrument entraîne des coûts négligeables ou minimes pour la société canadienne dans son ensemble
Considération relative aux avantages 2. Quels avantages supplémentaires l'instrument est-il susceptible d'apporter?	Quels sont les avantages et sont-ils importants ou négligeables : pour le gouvernement canadien (p. ex., réduction du coût des soins de santé)? pour l'industrie (économies résultant de l'augmentation des revenus et de la productivité, de la probabilité de reconnaissance positive, des dépenses évitées ou d'efficacité opérationnelle accrue)? pour le public (avantages pour la santé, tels que la diminution des maux et de la souffrance, les avantages environnementaux)?	Élevée = l'instrument produit des avantages importants ou élevés pour la société canadienne dans son ensemble Faible = l'instrument produit des avantages négligeables ou minimes pour la société canadienne dans son ensemble
Souplesse 3. L'instrument permet-il une certaine souplesse par rapport à la prise de décision par le secteur ou groupe d'intervenants visés? Nota 1 : Les systèmes fondés sur le rendement tendent à assurer plus de souplesse que les systèmes normatifs. Il est important de définir vos hypothèses au sujet de la façon dont chaque instrument sera appliqué, puisque le même instrument pourra être utilisé d'une manière qui est soit normative, soit fondée sur le rendement. Les règlements peuvent, par exemple, être fondés sur le rendement ou être normatifs. Nota 2 : Le choix tend à réduire les coûts, car les intervenants ont plus de souplesse pour choisir les moyens d'atteindre les fins souhaitées.	De quelle souplesse jouit le producteur/l'importateur/l'utilisateur (par étape de cycle de vie visée) sur les décisions liées notamment à l'exploitation, à l'équipement, aux matériaux, aux achats, pour assurer leur conformité? L'instrument encourage-t-il la compétitivité et d'autres avantages accessoires? Comment les coûts liés à la conformité changeront-ils avec le temps? L'instrument peut-il s'adapter rapidement aux changements régionaux, nationaux et internationaux (p. ex., nouvelles évaluations des risques, protocoles internationaux, nouvelles politiques de gestion, etc.)?	Élevée = l'application de l'instrument pour gérer cette substance assure une grande souplesse au groupe d'intervenants Faible = l'application de l'instrument pour gérer cette substance est normative et assure peu de souplesse au groupe d'intervenants

Au moment d'appliquer ce critère, il pourra être nécessaire d'analyser séparément les coûts et les avantages pour divers secteurs et intervenants. Par exemple, certains secteurs industriels pourront profiter d'instruments particuliers, tandis que, pour d'autres, ce même instrument n'aurait aucun effet favorable sur les coûts et pourrait même engendrer des frais supplémentaires. De même, l'application du même instrument pourra se traduire par des coûts et des avantages différents pour les administrations locales, les gouvernements provinciaux, territoriaux et fédéral. Il faut noter que l'examen de l'incidence distributive se fera dans le cadre d'un critère distinct; celui de l'efficacité économique sert à l'évaluation des coûts et des avantages qu'ils apportent pour la société dans son ensemble.

Tableau A-3 3e critère : Incidence distributive

Question fondamentale : L'instrument entraînerait-il une répartition inéquitable des coûts et des avantages entre les différents secteurs et régions?

Question	Facteurs à considérer	Évaluation
Considérations distributives 1. Quels sont les résultats par groupe, par région ou par secteur?	Comment les coûts et les avantages sont-ils répartis entre les régions? Y a-t-il des coûts et/ou des avantages qui sont reportés aux générations futures? Y a-t-il un transfert d'activité commerciale et/ou d'activité économique d'un secteur à un autre ou d'une région à une autre? Ce transfert est-il souhaitable (du point de vue de l'innovation, des nouvelles possibilités pour les entreprises canadiennes ou de l'activité économique dans les régions du Canada)?	Élevée = l'instrument produit des résultats souhaitables qui l'emportent manifestement sur les modifications négatives de la répartition des coûts/avantages de l'activité économique Faible = l'instrument a des incidences distributives inéquitables et/ou disproportionnées pour les générations actuelles et/ou futures, et peu de résultats souhaitables
Compétitivité 2. Quels sont les résultats en matière de compétitivité pour les Canadiens?	L'instrument accroît-il la compétitivité d'un secteur ou d'une région du Canada, ou la diminue-t-il? Cet instrument accroît-il ou diminue-t-il la compétitivité de l'ensemble du Canada dans le secteur visé ou d'autres secteurs par rapport à leurs homologues d'autres pays?	Élevée = l'instrument entraîne un accroissement de la compétitivité ou une diminution de la compétitivité qui peut être atténuée sans effets secondaires inacceptables Faible = l'instrument entraîne une diminution de la compétitivité que l'on ne peut atténuer sans produire d'effets inacceptables (sur l'efficacité environnementale, sur les signaux du marché ou sur les conséquences distributives)
Considérations sociales et relatives à l'emploi 3. L'instrument entraîne-t-il une modification des avantages, des coûts ou de l'emploi pour un groupe social plus que pour d'autres?	L'instrument modifie-t-il l'attribution des coûts ou des avantages à un groupe défavorisé quelconque? Les résultats sont-ils injustes et, si oui, peut-on les atténuer sans produire d'effets secondaires inacceptables? L'instrument a-t-il une incidence sur l'emploi à l'échelle nationale ou régionale? Le résultat est-il injuste et peut-il être atténué?	Élevée = l'instrument produit une répartition juste ou neutre des coûts et des avantages entre les groupes sociaux, ou a des incidences distributives qui peuvent être atténuées sans effets secondaires inacceptables Faible = l'instrument entraîne une attribution injuste des coûts ou des avantages à des groupes sociaux particuliers que l'on ne peut atténuer sans produire d'effets inacceptables
Principe du pollueur payeur 4. L'instrument reflète-t-il le principe du « pollueur payeur »? Nota : Il importe de consigner quels groupes d'intervenants vous présumez être les « pollueurs », à quelle étape du cycle de vie de la substance chaque outil sera appliqué et comment cette étape est liée au « pollueur » et au rejet de la substance.	Qui supporte les coûts associés à la conformité? Dans quelle mesure l'instrument aide-t-il à intégrer les coûts de la substance pour la santé ou pour l'environnement?	Élevée = l'application de l'instrument à cette substance a pour effet que le pollueur paie la majeure partie des coûts Faible = l'application de l'instrument à cette substance n'impose pas le fardeau du coût au pollueur

Tableau A-4 4e critère : Acceptabilité politique et publique et compatibilité entre juridictions

Question fondamentale : Est-ce que cet instrument recevrait un appui politique et public et serait compatible avec les mesures de contrôle existantes ou projetées dans d'autres compétences?

Question	Facteurs à considérer	Évaluation
Acceptabilité par les intervenants actuels 1. Dans quelle mesure s'attend-on à ce que le public canadien, les intervenants et le gouvernement acceptent et appuient l'instrument?	Quels intervenants (industrie, gouvernements et public canadien) appuieront l'instrument ou s'y opposeront vraisemblablement et quel niveau de soutien/d'opposition est prévu (soutien élevé, soutien faible, opposition faible, opposition élevée)? Est-ce que l'instrument améliore les renseignements disponibles et sensibilise la population sur les risques et le avantages en matière d'environnement? Est-ce que l'instrument permet de mieux répondre aux attentes des divers intervenants? Est-ce que l'instrument ne réussi pas à répondre aux attentes des divers intervenants? Est-ce que les intervenants sont satisfaits du moment choisi pour la mise en œuvre de l'instrument?	Élevée = l'instrument recueille l'appui d'une bonne partie représentative des intervenants Faible = l'instrument suscite l'opposition d'un grand nombre d'intervenants
Compatibilité entre juridictions 2. L'instrument est-il conforme au partage des pouvoirs constitutionnels, aux responsabilités établies des compétences et au cadre de la politique environnementale nationale?	L'application projetée de l'instrument tient-elle compte des pouvoirs constitutionnels et/ou des responsabilités établies des juridictions? Ou bien, est-ce actuellement un domaine de responsabilité ambigu/pas clairement défini? Cette application est-elle conforme aux fonctions administratives actuelles, ou de nouvelles fonctions sont-elles nécessaires? L'outil est-il conforme aux mesures de contrôle des autres administrations canadiennes, ou à celles en cours d'élaboration?	Élevée = l'instrument est conforme aux responsabilités de l'administration fédérale; il appuie ou est complémentaire aux mesures mises en oeuvre par d'autres compétences Faible = l'instrument entraîne un chevauchement ou une incompatibilité avec les responsabilités du gouvernement fédéral; cela suscite de nouveaux besoins administratifs

Tableau A-5 5e critère : Obligations en matière de commerce et d'investissements

Question fondamentale : L'instrument proposé est-il envisagé parce qu'il offre le meilleur moyen d'atteindre les objectifs de la politique publique, ou bien pourrait-il être perçu comme une mesure nuisible aux concurrents étrangers et qui a été mise de l'avant principalement pour des raisons non environnementales (comme la promotion des intérêts économiques d'entreprises ou d'industries canadiennes)?

Question	Facteurs à considérer	Évaluation
Obligations générales 1. L'instrument évite-t-il les restrictions au commerce et les pratiques discriminatoires (si elles ne sont pas nécessaires à l'atteinte des objectifs de la politique publique)?	La mesure pourrait-elle signifier que les étrangers ou les sociétés étrangères (produits et substituts, services ou investissements) sont traités différemment des Canadiens ou des sociétés canadiennes (c.-à-d. moins favorablement)? La mesure pourrait-elle signifier que certains étrangers ou certains pays étrangers sont traités différemment d'autres étrangers ou d'autres pays? La mesure pourrait-elle restreindre directement l'importation ou l'exportation de produits ou de services, ou contrôler les méthodes de production utilisées dans des pays étrangers?	Élevée = l'instrument n'entraîne pas de complications pour le commerce Faible = l'instrument pourrait entraîner des complications à l'égard d'un ou de plusieurs partenaires commerciaux
Obligations particulières 2. Les catégories de mesures suscitent-elles des problèmes particuliers au chapitre des investissements commerciaux, avec des objectifs semblables à ceux susmentionnés?	Pour les mesures se rapportant à la protection des humains, des animaux ou des végétaux contre les risques, les insectes nuisibles ou les maladies transmises par la nourriture et les règlements techniques : Existe-t-il des mesures de rechanges internes ayant une incidence moins lourde sur le commerce qui permettraient d'atteindre l'objectif de la politique publique? (Les normes internationales sont pertinentes pour cette évaluation.) Manque-t-on d'analyses scientifiques reconnues à l'échelle internationale pour justifier et appuyer la mesure? Investissements et investisseurs : La mesure proposée pourrait-elle toucher les investissements et les investisseurs étrangers en imposant des exigences liées à des éléments comme (liste non exhaustive) les niveaux d'exportation, les quotas, le contenu national, le transfert de technologie, la nationalité de la haute direction, ou pourrait-elle avoir une incidence équivalente à une expropriation? Services : La mesure obligerait-elle un fournisseur de services à avoir un bureau au Canada ou à y résider, ou exigerait-elle des licences, formalités de qualification ou normes techniques canadiennes? Subventions : Les mesures prévoient-elles des subventions liées aux normes de production des marchandises destinées à l'exportation/l'importation? Les subventions visent-elles un secteur particulier et pourraient-elles déséquilibrer le commerce?	Élevée = l'application de l'instrument n'entraîne aucun problème commercial particulier Faible = l'application de l'instrument soulève des problèmes commerciaux particuliers