Étude de cas: La voie à suivre en matière d’aquaculture

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Une étude de cas sur le processus de codéveloppement du gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador.

Historique

Introduction

Le mandat du gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador (T.-N.-L.) comprend la recherche active de nouvelles manières d’enrichir et de faire croître la région de l’Atlantique. Le gouvernement a repéré trois secteurs où les possibilités d’investissement sont importantes, soit la foresterie, l’aquaculture et l’agriculture. La présente étude de cas se concentre sur le plan de travail The Way Forward on Aquaculture (La voie à suivre en matière d’aquaculture), qui se veut un processus de partage des responsabilités entre Terre-Neuve-et-Labrador, les associations de l’industrie et le gouvernement fédéral. Pour les besoins de cette étude de cas, des renseignements ont été recueillis à partir des entrevues menées avec un représentant du gouvernement de T.-N.-L. et trois fonctionnaires fédéraux qui ont participé au plan de travail La voie à suivre.

Le plan de travail du secteur de l’aquaculture comprend des mesures que chacun des partenaires prendra pour atteindre l’objectif collectif de faire croître l’industrie aquacole et de stimuler l’emploi dans le secteur privé. Le gouvernement a instauré le processus en juin 2017 et a publié le plan en septembre de la même année.

Pourquoi travailler ainsi?

Dans leurs premières conversations sur la façon de stimuler la croissance dans la région, le gouvernement de T.-N.-L. a constaté qu’il partageait avec l’industrie bon nombre d’objectifs économiques. Les associations de l’industrie et les établissements universitaires ont exprimé leur volonté de collaborer, d’examiner les enjeux sous des angles différents et de soutenir collectivement les actions qui contribueraient à l’atteinte de ces priorités communes. L’approche d’engagement adoptée par le gouvernement de T.-N.-L. mettait en avant la participation paritaire ainsi que l’établissement et le renforcement des liens. L’objectif fondamental était d’encourager la croissance économique en coopérant avec l’industrie et d’autres organisations pour atteindre les objectifs établis et convenus mutuellement.

Personnes et contexte

Qui a-t-on consulté?

Le plan de travail La voie à suivre en matière d’aquaculture a permis de réunir divers ordres de gouvernement, établissements universitaires et organisations établies dans le domaine (y compris celles des mytiliculteurs et des pisciculteurs). Les partenaires principaux comprennent le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador, la Newfoundland Aquaculture Industry Association, le gouvernement du Canada, le Fisheries and Marine Institute de l’Université Memorial de Terre-Neuve-et-Labrador et le College of the North Atlantic.

De nombreux promoteurs de l’industrie et organismes du gouvernement fédéral avaient entendu parler du projet avant l’annonce officielle et avant de recevoir une invitation. À Terre-Neuve, les bureaux régionaux des ministères fédéraux travaillent fréquemment avec le gouvernement provincial. Les deux gouvernements entretiennent des liens étroits avec les multiples acteurs dans la région. Ainsi, les membres se connaissaient bien et partageaient l’intérêt commun de voir ce projet se réaliser. Certains participants du gouvernement fédéral étaient peu intervenus dans la région jusque-là, tout comme certains promoteurs de l’industrie et du secteur universitaire.

Les partenaires ont créé un comité, puis ensemble ils ont défini ses mandats. Un mandat unique a été établi pour chacun des partenaires concernés, afin que chacun puisse définir la forme que prendrait sa participation au projet. Pour veiller à ce que tous les ordres de gouvernement coordonnent leurs efforts, le gouvernement a consulté les organisations de l’industrie et leur a demandé d’indiquer les services et ministères des gouvernements fédéral et provincial ainsi que les administrations municipales avec lesquels ils interagissaient régulièrement. Il a ensuite invité ces fonctionnaires ou ces représentants de ces services, ministères ou administrations à se joindre au comité. Selon le mandat, tout membre avait la possibilité de suggérer de nouveaux membres jugés utiles au processus à condition que tous les codirecteurs du comité soient consultés avant d’étendre l’invitation à joindre le comité à un autre groupe. Cette pratique a donné à d’autres ordres de gouvernement et à l’industrie l’occasion d’élargir leurs réseaux et de collaborer avec des organisations en dehors de leur domaine particulier pour aborder des enjeux d’intérêt commun.

Financement

Puisque les aboutissements du plan de travail sont communes, chaque organisme, établissement ou organisation gouvernementale a financé la participation de son représentant au comité, y compris ses frais de déplacement. Le gouvernement de T.-N.-L. a précisé cette exigence dès le début, en décrivant le comité comme un véritable partenariat. L’organisation, la planification, la recherche et la gestion des ressources tout au long du processus ont également été entreprises conjointement. Il a toutefois fourni gratuitement des services de téléconférence à tous les membres pour les réunions du comité qui devaient se dérouler toutes les deux semaines.

Contexte

Au début du projet, les associations de l’industrie ont exprimé beaucoup de scepticisme. Les communautés à Terre-Neuve-et-Labrador sont très proches, et la collaboration aux projets économiques fait partie intégrante des activités quotidiennes à accomplir. Toutefois, le plan de travail La voie à suivre est une initiative politique majeure qui prévoyait utiliser la même approche de collaboration à une échelle sans précédent. Il était donc nécessaire d’établir un climat de confiance entre toutes les parties concernées pour soutenir le processus et assurer son succès. Afin de bâtir cette confiance, le gouvernement s’est engagé à garder les canaux de communication ouverts et transparents. La quarantaine de membres du comité directeur de La voie à suivre en matière d’aquaculture pouvaient compter sur une communication ouverte et équitable entre eux.

L’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) a offert des mécanismes de soutien au plan de travail, tout en fournissant du financement sur demande. Elle a également joué le rôle de promoteur du projet auprès du reste du gouvernement fédéral et des autres clients de l’APECA, comme les investisseurs internationaux en aquaculture, lesquels ne participaient pas directement au plan de travail La voie à suivre.

Les organisations membres de ce comité ont toutes pris part à l’exercice avec la ferme volonté que le plan de travail connaisse un véritable succès. Les enjeux sont trop importants pour ne pas agir. Ainsi, les membres reconnaissent qu’ils ont un rôle à jouer afin de favoriser l’accroissement du secteur, de résoudre les problèmes du déclin des populations de poissons et d’aborder la pénurie de main-d’œuvre dans l’industrie de l’aquaculture. Le succès du projet se traduit par le soutien à des communautés en santé et en croissance.

Buts et objectifs (politique)

Dans le cadre du processus général, les membres devaient répondre aux questions suivantes : De quelle manière concevez-vous notre province au cours des cinq prochaines années? Que voulons-nous accomplir? Quelles industries sont solides, lesquelles ont le potentiel de croître et, à l’échelle nationale et internationale, quel est l’intérêt de faire croître l’aquaculture? Tous les membres s’engageaient à miser sur cette prise de conscience, cet intérêt et ce potentiel pour soutenir la croissance à Terre-Neuve-et-Labrador. Le but était précis : attirer les investissements, conserver l’initiative économique et la main-d’œuvre nationale, et soutenir la croissance de nouvelles entreprises et communautés.

Afin d’atteindre ces objectifs, ils ont établi des cibles de croissance précises et mesurables. Pour déterminer ces cibles, des fonctionnaires des ministères des Finances ainsi que des Pêches et Ressources terrestres ont recueilli les données nécessaires et les ont présentées aux membres lors de leurs réunions. Le comité s’est ensuite penché sur les tendances de la croissance au fil du temps; à partir de ces observations, il a déterminé ce qui pourrait être réalisé au cours des deux à cinq prochaines années et a examiné les actions qui pourraient avoir un effet mesurable. Il a eu recours à la prise de décision par consensus pour définir des objectifs raisonnables à atteindre par les organismes membres et les gouvernements. Les membres avaient toute la liberté de s’exprimer sur le caractère atteignable ou non de chaque cible. Ainsi, ils ont été en mesure de déterminer des cibles que tous pensaient atteignables.

Chaque membre du comité a communiqué avec ses pairs, membres de son organisme, durant l’élaboration du plan de travail. Les cibles comprennent, entre autres :

Augmenter la production commerciale de saumon en la faisant passer à 50 000 tonnes métriques (à partir des 25 411 tonnes métriques actuellement produites, évaluées à 263 millions de dollars en 2016) et augmenter la production commerciale de moules en la faisant passer à 10 750 tonnes métriques (à partir des 3 211 tonnes métriques actuellement produites, évaluées à 13,6 millions de dollars en 2016) en étendant la superficie d’eau disponible pour le développement en 2018;
Créer 1 100 emplois en année-personne lorsque les augmentations de la production de saumon et de moules ciblées ci-dessus auront été réalisées;
Soutenir Terre-Neuve-et-Labrador afin qu’elle puisse augmenter son autosuffisance alimentaire d’au moins 20 % d’ici 2022 (à partir d’environ 10 % actuellement).

Le plan de travail nomme deux types d’action qui soutiennent l’atteinte de ces cibles : les mesures d’entretien et les « mesures de changement de la donne ». Alors que les mesures d’entretien permettent de continuer d’assurer le bon déroulement des opérations, les mesures de changement de la donne auront un effet direct sur les tendances économiques globales.

Méthodes et outils

Les partenaires se rencontraient en personne ou par téléconférence. Les rencontres en personne étaient conçues de façon à permettre aux 40 personnes de participer à une discussion ouverte les unes avec les autres. Ce sont les membres du Public Engagement Office du gouvernement de T.-N.-L., au sein du conseil exécutif, qui ont animé les réunions. Chaque réunion se concentrait sur un thème en particulier relatif aux possibilités offertes par l’aquaculture. Les réunions commençaient par une présentation sur le thème, puis tous les membres avaient l’occasion de réagir tour à tour et de s’engager dans une discussion générale. Selon les membres, les réunions ont été bien organisées et bien animées. Différentes idées ont été soulevées, et différents mandats ont été attribués à des membres particuliers afin qu’ils pilotent l’atteinte des cibles. En plus des présentations du ministère des Finances, un forum de discussion en ligne a été créé pour que tous les membres puissent y poser des questions et y formuler des commentaires pendant et après les réunions. Les babillards électroniques ont été surtout utilisés pour diffuser des copies des documents présentés lors de la réunion. Ils ont également servi de lieu d’affichage des résumés de réunions et de mise à jour pour les membres qui n’ont pas pu y assister.

Processus d'engagement

Le processus a été mis en place par le Comité de l’emploi du Cabinet du gouvernement de T.-N.-L. Le Bureau de la planification et de la coordination, qui offre un soutien administratif au Comité de l’emploi du Cabinet, a d’abord communiqué avec les intervenants de l’industrie sur les moyens de stimuler la croissance économique. À partir de ces réunions, ils ont mis sur pied un comité de travail, composé de chercheurs et de représentants de l’industrie et du gouvernement fédéral et de celui de T.-N.-L., afin de cerner les principaux défis et possibilités liés à la production aquacole; aux ressources humaines et à la main-d’œuvre; à la recherche, à l’innovation et à la diversification; à l’accès aux marchés et au développement, ainsi qu’au développement des affaires et à la gestion du risque. La première réunion officielle s’est déroulée le 19 juin 2017.

Le comité directeur se rencontrait toutes les deux semaines par téléconférence afin de discuter des activités en particulier à réaliser pour faire avancer un élément d’action et atteindre les cibles établies par le groupe ainsi que pour déterminer qui était le mieux placé pour faire avancer l’élément en question. Les éléments du plan d’action officiel ont découlé de ces discussions. Au cours de l’élaboration du plan de projet, le comité a également tenu deux réunions d’une journée complète avec tous les membres. Pendant ces réunions, des présentations avaient lieu, suivies de périodes allouées aux questions des membres auxquelles pouvaient répondre les présentateurs ou les autres membres de l’assistance. En plus des présentations du ministère des Finances, le comité a reçu les commentaires de la Newfoundland Aquaculture Industry Association, du Marine Institute, de l’Agence canadienne d’inspection des aliments, de l’APECA et d’autres organismes qui ont eu une certaine incidence sur le secteur de l’aquaculture. Grâce à ce processus, les membres ont pu en apprendre davantage sur les divers acteurs de l’industrie, leurs rôles respectifs et les incidences qu’ils auraient dans le cadre du projet La voie à suivre. La vision a été élargie et de nombreux points de vue ont été entendus.

Il a fallu environ trois mois pour trouver un consensus et rédiger les 28 éléments d’action compris dans le plan de travail du secteur de l’aquaculture. Les membres ont affirmé que les échéanciers très courts leur ont permis de rester concentrés. Le temps requis pour élaborer des plans de travail pour d’autres secteurs variait selon le temps qu’il fallait aux membres pour évaluer tous les éléments. Après le stade de repérage des problèmes, ils se sont penchés sur les défis et les possibilités un par un. Ils ont travaillé rapidement, parce que les possibilités d’investissement étaient négociées à mesure que le projet se réalisait et qu’ils étaient conscients qu’ils avaient à se préparer pour la croissance à venir. Alors que l’adhésion de ses membres était fondée sur la collaboration, le processus du plan de travail La voie à suivre constituait un processus descendant imposé par la province. Le plan de travail a donc été doté d’un statut prioritaire qui lui a permis de faire avancer les dossiers. Le soutien de la part des hauts fonctionnaires a permis de faire progresser rapidement les priorités.

La multitude de facteurs à prendre en compte pour promouvoir la croissance était à l’image de la diversité des membres du comité. Le projet La voie à suivre est allé au-delà de la vision de l’aquaculture comme une simple perspective économique. Il a pris en compte les liens qui existaient avec la croissance de la population, l’éducation, le tourisme, le développement communautaire, l’amélioration des infrastructures de télécommunications, les impacts environnementaux, la technologie et d’autres aspects de la vie à Terre-Neuve-et-Labrador. L’emploi et la population étaient d’importantes questions abordées dans le plan de travail La voie à suivre. Si les cibles fixées étaient atteintes, cela pourrait tripler la croissance dans la région. En revanche, les objectifs ne peuvent être atteints que s’il existe une main-d’œuvre suffisante pour soutenir l’industrie. Terre-Neuve-et-Labrador a une population vieillissante, alors la croissance de l’industrie nécessite à la fois d’augmenter la capacité de retenir les employés existants et la capacité de créer des possibilités d’emploi alléchantes afin d’attirer des travailleurs qualifiés dans la région. L’aquaculture est un domaine qui demande un degré élevé de compétences, lesquelles exigent à leur tour une formation spécialisée et des connaissances précises. Le rôle des collèges et des universités membres du projet La voie à suivre est de développer la capacité d’attirer plus de jeunes dans des programmes techniques qui tournent autour de l’industrie aquacole et d’offrir des cours d’éducation aux adultes et des formations avancées pour soutenir la main-d’œuvre existante qui pourrait se diriger vers l’aquaculture au fur et à mesure de la croissance de l’industrie.

Pendant ce temps, alors que de grandes entreprises nationales et internationales commenceront à transporter leurs activités vers Terre-Neuve-et-Labrador, elles apporteront une importante main-d’œuvre et un grand ensemble d’activités avec elles. L’APECA a pris l’initiative d’analyser les fonctions pour lesquelles ces sociétés ont besoin de talents nationaux, puis de trouver des entreprises nouvelles et existantes à Terre-Neuve-et-Labrador pour les embaucher.

Le comité comprenait que, afin de soutenir les nouveaux arrivants et les populations croissantes, les communautés allaient avoir besoin de nouvelles infrastructures pour répondre à la croissance. Cela signifiait une plus grande offre de services pour soutenir les familles grandissantes et des investissements pour augmenter le nombre d’établissements d’études primaires, secondaires et postsecondaires.

Le plan de travail a été achevé pendant le sommet du 26 juillet 2017 organisé par le gouvernement de T.-N.-L., en présence du premier ministre et de ses ministres ainsi que des représentants des organisations de l’industrie et du gouvernement fédéral. Avant le sommet, les membres du comité avaient travaillé avec leur organisation respective afin de passer au crible les actions du plan de travail au moyen des processus internes en place et de s’assurer que l’organisation entière approuvait cette démarche. Par exemple, en présentant un rapport du Comité de l’emploi du Cabinet, les représentants du gouvernement de T.-N.-L. ont réaffirmé leur appui et soutenu que les mesures auxquelles s’était engagé le gouvernement de T.-N.-L. étaient réalisables.

Puisque le conseil exécutif comprenait des membres du niveau opérationnel du gouvernement et des organisations, leurs PDG et des responsables gouvernementaux de haut niveau ainsi que le premier ministre et les ministres du Comité de l’emploi du Cabinet étaient tous présents au sommet pour le lancement du plan de travail sur le secteur de l’aquaculture.

Le comité a adopté une approche globale pour bien comprendre les diverses possibilités soulevées dans le secteur aquacole et ses diverses conséquences sur tous les aspects de la vie dans la province. Il existe parmi les membres un engagement ferme envers la reddition de compte. Chacun s’engage fermement à effectuer les mesures qu’il s’est engagé à prendre, et les membres continuent de fournir des rapports périodiques sur leurs progrès concernant l’atteinte des objectifs du plan. Pour les communautés rurales, l’aquaculture est un outil de survie. Pour assurer leur survie et leur épanouissement, ces communautés ont besoin que le secteur prenne de l’expansion. Non seulement les membres du comité sont responsables de produire des actions qui soutiennent l’économie, mais encore ils font partie intégrante de ces communautés, et partagent donc une vision à long terme pour en assurer la prospérité.

Analyse

Une fois le plan d’action en place, le progrès réalisé par rapport aux cibles est suivi de près. Une équipe interministérielle est responsable de la coordination et de la production de rapports mensuels sur l’avancement. Les membres qui s’étaient engagés à réaliser un élément d’action présentaient, lors des réunions du comité plénier, des rapports d’étape après six et douze mois. En ce qui concerne les trois industries nommées dans le plan de travail La voie à suivre, certains secteurs ont choisi d’assumer de plus grands risques que d’autres, selon les conditions propres à chaque domaine. Ces rapports font état des réalisations jusqu’à maintenant, ainsi que des défis rencontrés par les membres. Lors des réunions de suivi, les membres du comité peuvent discuter des défis qu’ils ont à relever pour réaliser leurs éléments d’action afin que l’ensemble du groupe puisse en débattre, offrir son soutien ou proposer d’autres solutions. Ces discussions en grand groupe permettent d’envisager et de retenir des solutions de rechange qui conviennent à tous les partenaires du projet.

S’il y a une omission dans le mandat, les membres peuvent suggérer des changements en les soumettant au comité aux fins de discussion. Ces discussions peuvent donner lieu à des adaptations et à des changements.

Perspectives concernant la collaboration

Tant les ministères que les organismes des gouvernements fédéral et provincial sont liés de près avec les organisations de l’industrie à Terre-Neuve-et-Labrador et collaborent régulièrement avec elles et les communautés qu’elles administrent. Toutefois, selon l’industrie, le gouvernement de T.-N.-L. ne prenait pas part à des consultations officielles très souvent. Ainsi, le plan de travail La voie à suivre a été considéré comme une nouvelle façon de procéder qui réorientait la pensée et le gouvernement vers un travail plus efficace, à la fois à l’interne et à l’externe.

D’autres membres du comité ont reconnu l’importance du degré de coordination interne offert par le gouvernement provincial. À tous les ordres de gouvernement, les divers services ou ministères peuvent communiquer avec des entités non gouvernementales, mais ils ne travaillent pas toujours ensemble. Ainsi, cela crée un problème de lassitude de la part des parties prenantes et la perception d’un manque de coordination de la part d’acteurs externes auxquels le « gouvernement » demande régulièrement des commentaires. Ce processus a examiné le secteur de l’aquaculture selon une approche globale et a réuni les ministères des Pêches et des Ressources terrestres, des Finances, des Affaires municipales et de l’Environnement, du Tourisme, de la Culture, du Travail et de l’Innovation pour examiner ensemble des enjeux communs. Le plan de travail La voie à suivre a rassemblé tous ces gens autour de la table. Les membres de l’industrie et du gouvernement fédéral y ont observé un degré de collaboration sans précédent entre les ministres provinciaux.

Les homologues fédéraux ont observé un changement perceptible de culture au sein du gouvernement, ce qui a permis d’accroître la collaboration intergouvernementale. Par le passé, les ministères fédéraux se cantonnaient à leur mandat et y dérogeaient rarement. Lorsqu’une invitation à participer à une initiative comme celle-ci se présentait, les ministères fédéraux n’y participaient pas s’ils estimaient ne pas être particulièrement actifs dans le domaine et ne pas avoir grand-chose à offrir. Maintenant, on observe une tendance à être ouverts à la participation et à y voir les avantages, y compris ceux de renforcer les relations et de créer des contacts. On accorde maintenant de la valeur à l’établissement et au maintien de réseaux.

Rétroaction

Le plan de travail publié divise les initiatives en sections, y compris la recherche et le développement, les stratégies de gestion de la croissance, comme la gestion des déchets et l’atténuation des risques. En plus d’être exhaustif, le plan tient compte à la fois des objectifs du processus et de ses répercussions potentielles, tant positives que négatives.

Pour voir les éléments du plan de travail, veuillez consulter le site web du Gouvernment de Terre-Neuve-et-Labrador (en anglai seulement).

Prochaines étapes

Tous les partenaires du projet (gouvernement, industrie, secteur universitaire) issus de tous les secteurs visés par le plan de travail sont responsables du processus. Ces projets sont considérés comme des partenariats continus, et les membres des gouvernements fédéral et provincial ainsi que de l’industrie ont établi des relations de confiance qui permettent des conversations ouvertes. Chacun est animé d’un fort désir de voir l’aquaculture et d’autres industries atteindre le succès dans la région.