Évaluation, choix et mise en œuvre d'instruments d'action gouvernementale

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Introduction

Il existe une vaste gamme d'instruments d'action gouvernementale ; des lois aux pressions économiques, publiques et par les pairs – qui vise l'amélioration des politiques publiques. Le choix d'un instrument ou, plus important encore, de la bonne combinaison d'instruments, consiste essentiellement à déterminer quels outils permettront d'atteindre l'objectif de politique publique visé de façon soutenue et à un coût acceptable.

Les directives et les conseils du gouvernement fédéral touchant le choix des instruments se trouvent dans de nombreux documents, notamment, le Guide canadien d'analyse coûts-avantages, la Directive du Cabinet sur l'activité législative; le guide intitulé Lois et règlements : l'essentiel; la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation.

Dans son rapport déposé en septembre 2004, le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente (CCERI) recommandait l'élaboration d'un cadre d'évaluation et de choix des instruments d'action gouvernementale, y compris le recours approprié aux instruments économiques. Depuis l'entrée en vigueur de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation en avril 2007, les ministères et les organismes doivent maintenant choisir une combinaison appropriée d'instruments gouvernementaux.

Le présent document regroupe les lignes directrices et les directives du gouvernement sur les instruments d'action gouvernementale et, tel que le CCERI l'avait recommandé, un cadre décisionnel pour l'évaluation, le choix et la mise en œuvre des instruments.

Objet

Le présent document vise à appuyer la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation. Il offre des conseils aux agents du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada qui remplissent une fonction de remise en question touchant les propositions de politiques, de lois et de règlements où interviennent des questions de choix d'instruments, ainsi qu'aux fonctionnaires d'autres ministères et à leurs conseillers juridiques qui sont appelés, dans le cadre de leur travail, à analyser quels instruments permettront le mieux d'atteindre les objectifs en matière de politiques.

Organisation du document

Ce document comporte deux sections :

• La section 1 fournit l'historique et le contexte de la question du choix des instruments. Elle recense un ensemble d'instruments et met l'accent sur les possibilités d'innovation en matière de politiques qu'offre le choix des instruments.
• La section 2 présente un cadre analytique visant à favoriser une approche disciplinée de l'évaluation, du choix et de la mise en œuvre des instruments. Le cadre présente une démarche d'investigation, suggère une base méthodologique et fournit des conseils pour chaque étape du processus de choix des instruments. Il est destiné aux ministères et aux organismes qui pourront l'utiliser tel quel ou comme modèle pour élaborer leurs propres cadres de choix d'instruments adaptés à leurs domaines de responsabilité.

L'annexe A comprend un exemple de cadre de choix d'instruments d'un ministère, soit la Vérification qualitative des outils potentiels de gestion(VQOPG) d'Environnement Canada. Avec le temps, on y ajoutera une série de liens Web à des cadres de choix d'instruments adaptés aux besoins des divers ministères. Pour le moment, l'annexe B présente, à titre d'exemple, des tableaux détaillés de la VQOPG d'Environnement Canada.

Messages clés

• Le choix des instruments doit être défini au début du processus d'élaboration des politiques.
• Le gouvernement ne peut s'attarder à toutes les situations. Son intervention doit être évaluée à la lumière de ses responsabilités, de ses ressources et de l'efficacité probable de cette intervention par rapport à celle des différents intervenants, tels que les autres ordres de gouvernements, le secteur privé, les organisations non gouvernementales et le secteur bénévole.
• La gamme des instruments possibles pour atteindre les objectifs en matière de politiques est très vaste, ce qui permet au gouvernement de choisir le type et le degré de son intervention, le cas échéant.
• Le recours à une combinaison d'instruments pour traiter une question de politique publique s'est révélé efficace par le passé pour produire les résultats désirés.
• L'efficacité d'un instrument à promouvoir la conformité doit être déterminée très tôt lors du processus d'élaboration des politiques.
• Le choix d'une loi ou d'un règlement ne doit être arrêté qu'après avoir évalué la gamme complète des instruments possibles.

Section 1 : Historique et contexte

Qu'entend-on par instruments d'action gouvernementale?

Les instruments d'action gouvernementale sont les moyens dont un gouvernement dispose pour atteindre ses objectifs en matière de politiques publiques, c'est-à-dire pour gouverner. Bien qu'il existe plusieurs définitions des « instruments d'action gouvernementale»,le présent document interprète l'expression dans son sens large et définit ces instruments comme des « moyens pour réaliser des objectifs en matière de politiques ». Les instruments d'action gouvernementale établissent les relations entre l'État et ses citoyens. Dans certains cas, la relation est de nature coercitive, comme en témoigne le recours au pouvoir du droit pénal. À d'autres moments, elle est de nature réciproque comme dans le cas des ententes juridiques.

Voici des exemples d'instruments bien connus qui peuvent être utilisés seuls ou en combinaison:

• la législation (lois et règlements);
• les instruments économiques, y compris les instruments reposant sur les mécanismes du marché, les impôts, les droits, les frais d'utilisation, les prêts et garanties de prêt, et les dépenses publiques;
• la propriété publique;
• les formes d'autoréglementation, dont les régimes fonctionnant dans un cadre de pouvoir législatif;
• les normes et autres formes d'action volontaire;
• la réglementation fondée sur le rendement;
• les contrats;
• l'information et l'éducation;
• les régimes d'assurances;
• les approches coopératives/consensuelles, dont les partenariats officiels et les réseaux moins officiels.

  "Dans les travaux de l'OCDE, la réglementation désigne l'ensemble varié d'instruments utilisés par les gouvernements pour imposer des exigences aux entreprises et aux citoyens. Elle comprend la législation, les ordres officiels et informels et les règles subordonnées publiées par tous les ordres de gouvernement, en plus des règles publiées par des organismes non gouvernementaux ou par des organismes auto réglementés auxquels les gouvernements ont délégué des pouvoirs de réglementation." - Rapport de l'OCDE sur le Canada : Rester à la pointe du progrès grâce à l'innovation, 2002.

La réglementation est l'un des instruments les plus importants utilisés par les gouvernements. Elle peut être définie comme l'intervention gouvernementale au moyen d'un ensemble de règles qui définissent les activités permises et prohibées des personnes, des entreprises ou des ministères et organismes de l'État, ainsi que les récompenses et les sanctions correspondantes. Cette définition, fondée sur une définition mentionnée dans la publication The Tools of Gornment Workbook I, Social Regulation Workbook (The Tools of Government Workbooks, publié sous la direction de Lester M. Salamon, Oxford University Press [2002]), souligne le recours à des textes juridiques appelés lois (législation primaire) et règlements (législation secondaire). Toutefois, l'intervention gouvernementale est trop souvent assimilée à la législation, ce qui signifie que trop peu d'attention est accordée aux autres formes d'action gouvernementale. Il faut donc une définition plus large de la réglementation afin de comprendre l'ampleur et la complexité des instruments requis pour assurer le fonctionnement efficace de tout régime réglementaire.

L'analogie entre les outils contenus dans une boîte à outils et les instruments qu'utilise un gouvernement pour appliquer ses politiques est pertinente. Lorsqu'on ne dispose que d'un marteau, on cherchera des choses à enfoncer, et on utilisera cet outil à toutes les fins. Ainsi, si la législation est le seul outil qu'emploie un gouvernement, ce dernier traitera de toutes les questions de politiques publiques en adoptant une loi après l'autre.

De nombreux gouvernements se penchent dorénavant sur des instruments autres que la réglementation pour atteindre leurs résultats en matière de politiques publiques. La mondialisation, la compétitivité internationale, l'accent accru mis sur les solutions du marché et les nouvelles philosophies de gouvernance sont quelques-uns des facteurs qui ont poussé les gouvernements à rechercher des instruments nouveaux ou modifiés en tant qu'approches efficaces dans l'élaboration des politiques. La liste suivante présente quelques nouveaux instruments de politique, ou de nouvelles applications d'instruments, et confirme l'importance accordée par le gouvernement à la recherche de nouveaux instruments de gouvernance :

• les programmes d'adaptation;
• le renforcement des capacités;
• la commercialisation;
• la sous-traitance;
• la décentralisation;
• les partenariats;
• le réseautage;
• les structures organisationnelles.

Concentration sur les résultats

Les fonctionnaires sont encouragés à aborder l'élaboration des propositions d'une manière plus globale pour atteindre les objectifs en matière de politiques. Ils devraient se concentrer sur le résultat souhaité, au lieu de présumer qu'un instrument particulier, notamment une loi ou un règlement, sera efficace. Selon la Directive du Cabinet sur l'activité législative :

« La voie législative devrait être réservée aux cas où elle constitue la meilleure solution possible. Il appartient au ministre responsable de démontrer au Cabinet que ce principe a été respecté et qu'il y va de la réalisation des objectifs du gouvernement ».

Si la loi est l'instrument préconisé, il faut examiner comment elle est élaborée. Elle devrait être conçue de manière à permettre l'utilisation d'une gamme d'approches et de mesures de conformité. La recherche révèle que l'utilisation d'une combinaison d'instruments améliore souvent les résultats. Un ensemble d'instruments peut donc être utilisé avec beaucoup de succès pour améliorer la qualité de vie des citoyens, la compétitivité nationale et la protection de l'environnement.

Dans le domaine de la réglementation, les inquiétudes au sujet des effets négatifs des lois traditionnelles sur l'innovation et la compétitivité des industries ont incité les gouvernements à se tourner vers d'autres formes de législation, telles que la réglementation fondée sur le rendement (RFR). Cette dernière fixe la norme ou l'objectif à atteindre au lieu de prescrire les moyens pour y arriver. En outre, la RFR exploite l'énergie des intervenants externes pour trouver des solutions. En 1996, le gouvernement du Québec a établi par décret qu'il favoriserait l'utilisation de la réglementation par objectifs (également appelée réglementation fondée sur le rendement). Il préférait se doter de règlements axés sur les résultats recherchés par la législature ou l'instance de réglementation plutôt que sur une définition précise des moyens à prendre pour atteindre ces résultats.

Au moment d'évaluer et de choisir les instruments, il faudrait vérifier aussi l'interaction entre les divers outils. Les fonctionnaires devraient analyser les agencements d'instruments les plus efficaces pour augmenter leurs forces, compenser leurs faiblesses individuelles et éviter les conflits. L'expérience révèle l'existence de combinaisons fondamentalement complémentaires, par exemple :

• l'information et tous les autres instruments;
• le volontariat et la réglementation de type commande et contrôle;
• la réglementation de type commande et contrôle et les incitations liées à l'offre;
• la réglementation de type commande et contrôle et un grand nombre d'incitations économiques.

  Les limites de la législation Les exemples suivants démontrent que les lois, utilisées seules, ne constituent pas toujours la meilleure option. Des lois visant à dissuader les gens de conduire en état d'ébriété sont en vigueur depuis la fin de la Première Guerre mondiale. Jusqu'aux années 1980, il n'y avait eu aucune diminution considérable du nombre de cas de conduite avec facultés affaiblies, ce qui semblait indiquer que la législation prohibitive n'était pas efficace. Que s'est-il donc produit dans les années 1980 pour que changent les comportements? L'une des raisons pourrait être que le gouvernement a commencé à envisager le problème sous un autre angle. Des campagnes d'éducation du public, l'intervention fédérale et provinciale, la participation communautaire et celle des organisations non gouvernementales ont suscité une prise de conscience et des changements de comportements qui ont entraîné une modification importante des normes et des attitudes sociales – à tel point qu'il est devenu socialement inacceptable pour une personne de conduire avec des facultés affaiblies. Dans ce cas, l'utilisation de la loi pour interdire un certain comportement fut une approche moins fructueuse que le recours à une combinaison d'instruments permettant aux personnes de réfléchir à leur comportement et aux risques qu'elles présentaient pour elles-mêmes et pour les autres, et à faire des choix différents. De même, une étude sur la réduction de l'usage du tabac appuie l'opinion selon laquelle le recours à une combinaison d'instruments produit des résultats plus fructueux. Un autre exemple porte sur les efforts déployés pour interdire l'utilisation des téléphones cellulaires au volant d'un véhicule automobile. Une étude effectuée par le United States Insurance Institute for Highway Safety a révélé qu'au cours des mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de la législation à New York, le pourcentage des conducteurs qui utilisaient des téléphones cellulaires au volant était passé de 2,3 p.100 à 1,1 p. 100. Toutefois, 15 mois après l'adoption de la loi et en dépit des efforts d'exécution, ce pourcentage était remonté à 2,1 p. 100. Par ailleurs, le Conseil canadien de la sécurité est d'avis qu'une loi semblable en vigueur à Terre-Neuve est difficilement applicable à moins d'augmenter substantiellement le nombre de policiers, ce qui s'avère difficile à une époque où les ressources sont limitées.

Les instruments stratégiques, facteurs d'innovation

L'examen attentif et l'utilisation appropriée d'instruments stratégiques non conventionnels pourraient susciter des idées et des moyens novateurs d'intervention gouvernementale. L'innovation est un processus selon lequel on intègre des approches d'intervention gouvernementale nouvelles et différentes au cadre décisionnel et où, au moment de recourir à ce cadre, le partage des connaissances sur la viabilité de différents instruments en diverses circonstances agit comme catalyseur d'une modification de l'action gouvernementale. Suivent des exemples d'approches non conventionnelles qui ont eu du succès et des situations qui peuvent se prêter à de telles approches.

1. Pour compléter les approches réglementaires classiques et réduire ainsi l'intervention des tribunaux afin de garantir le respect de la réglementation.

Exemple : Le Bureau de la concurrence a élaboré, avec le Conseil canadien du commerce de détail et trois autres grandes associations du commerce de détail, un code relatif à la précision des lecteurs de prix dans les supermarchés. Selon le Code volontaire sur la lecture optique des prix, si un client constate une divergence entre le prix annoncé et celui qui est demandé à la caisse, il obtiendra le produit gratuitement si celui-ci a une valeur inférieure à 10 $ et, s'il vaut plus que ce montant, il aura droit à un rabais de 10 $. Ce code incite les consommateurs et les détaillants à faire preuve de vigilance. Le code est accessoire aux approches réglementaires puisqu'il existe, tant au niveau fédéral que provincial, des lois interdisant la publicité trompeuse ou inexacte. Il incite les détaillants à se conformer à ces lois et mobilise les consommateurs à titre d'« inspecteurs » non officiels des pratiques des détaillants. Depuis l'instauration du code, le Bureau de la concurrence a constaté une diminution des plaintes au sujet de l'inexactitude des prix établis par les détaillants.

2. Pour traiter l'activité problématique plus rapidement que ne le font les approches classiques

Exemple : Le programme Accélération de la réduction/élimination des toxiques (ARET) a été mis en oeuvre en 1994 et invitait les industries à réduire volontairement les rejets de 117 substances toxiques avant l'an 2000. Ce programme constituait une approche novatrice à l'époque, car le concept des mesures volontaires était jusque-là inconnu au Canada. Le programme visait essentiellement à encourager des actions précoces à l'égard des substances toxiques sans avoir recours à une évaluation complète des risques en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Huit secteurs industriels majeurs, 171 entreprises et organisations gouvernementales et 318 installations ont accepté de participer au programme. Collectivement, ils ont réduit de près de 28 000 tonnes les rejets de substances toxiques dans l'environnement, si l'on compare les rejets de la dernière année du programme avec les niveaux de l'année de référence. Dans l'ensemble, le programme a empêché le rejet de plus de 70 000 tonnes de substances inscrites sur la liste ARET. En utilisant une trousse d'outils variés et des méthodes différentes, le gouvernement peut s'attaquer à des questions problématiques plus rapidement qu'au moyen de règlements traditionnels qui peuvent être lents et coûteux à élaborer. Environnement Canada et Santé Canada procèdent actuellement à l'étude de centaines de produits chimiques dans l'objectif de gérer le risque à l'aide d'une variété d'instruments auxquels la Loi canadienne sur la protection de l'environnement fait référence (voir l'encadré). D'autres substances non toxiques, mais qui suscitent néanmoins des inquiétudes, sont gérées durant tout leur cycle de vie au moyen de divers instruments non réglementaires. Environnement Canada a maintenant une politique approuvée par le Ministre qui prévoit l'application de critères minimums à toutes les initiatives volontaires afin d'assurer l'atteinte d'objectifs clairs d'une manière responsable au moyen d'ententes vérifiables. Ces ententes volontaires remplaceront le programme ARET.

Instruments permis en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement

En plus des pouvoirs réglementaires, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement prévoit et permet le recours à des instruments économiques, des objectifs de qualité de l'environnement, des lignes directrices et codes de pratique, des ententes administratives et ententes d'équivalence, des plans de prévention de la pollution, des plans en cas d'urgence environnementale, des avis de collecte de renseignements, un inventaire national de polluants rejetés, d'autres mesures de conformité appelées mesures de rechange en matière de protection de l'environnement et des ordres de conformité sur la protection de l'environnement.

3. Pour surmonter ou éviter des problèmes de compétence fédérale-provinciale

Exemple : Dans de nombreux contextes stratégiques, il existe des chevauchements de compétences entre l'autorité législative du gouvernement fédéral et des provinces. Cela peut créer des situations « d'impasse » où aucun ordre de gouvernement n'agit par crainte que leurs mesures législatives soient contestées et déclarées ultra vires, soit hors des limites de leur compétence. Les approches volontaires, déterminées par les mécanismes du marché, ne sont pas si contraignantes. Par exemple, les institutions financières privées ont instauré le Réseau de conciliation du secteur financier qui offre aux clients des services financiers canadiens un service de traitement des plaintes. Puisque ces institutions peuvent être réglementées par le fédéral ou les provinces, et que la participation au réseau est volontaire, cette approche évite toute contestation constitutionnelle. Les responsables de la réglementation fédérale et provinciale peuvent tout de même imposer une approche réglementaire à n'importe quel moment, mais à l'heure actuelle, la solution adoptée par le secteur privé comble le besoin.

4. Pour réagir à la technologie de pointe ou à des questions émergentes

Exemple : Le commerce électronique est un domaine où la technologie évolue très rapidement, peut-être même trop rapidement pour que les approches réglementaires classiques restent à jour. Pour combler les lacunes, le secteur privé et les associations de consommateurs ont élaboré des régimes de fiabilité des marchands, de protection de la vie privée et de réparation volontaire qui sont régis par les mécanismes du marché. En vertu de ces initiatives, une tierce partie, comme le Bureau d'éthique commerciale ou une association de protection du consommateur, permet aux marchands d'apposer un sceau ou un logo sur leurs sites Web confirmant qu'ils ont fait l'objet d'une vérification de fiabilité et, qu'en cas de problème, les consommateurs peuvent avoir recours à un processus de redressement autre que les tribunaux. Cette approche est particulièrement utile pour les transactions régies par plus d'une autorité. Peut-être qu'un jour on adoptera une approche juridique inter juridictionnelle efficace et cohérente, mais pour l'instant les régimes volontaires offrent de l'aide aux consommateurs et aux sociétés qui désirent effectuer des transactions électroniques transfrontalières. Au Canada, le Bureau de la consommation d'Industrie Canada élabore actuellement un code volontaire de protection des consommateurs qui participent au commerce électronique, lequel pourrait servir de base à d'autres programmes de sceau.

5. Pour résoudre les questions qui sont externes à l'optique législative du gouvernement

Exemple : Le Programme de contrats fédéraux utilise le pouvoir du gouvernement en matière d'acquisitions pour répondre au besoin d'équité en matière d'emploi en milieu de travail. En effet, les entrepreneurs qui désirent présenter des soumissions pour d'importants contrats fédéraux doivent confirmer par écrit leur engagement à l'égard de l'équité en matière d'emploi. Les entités qui ne souhaitent pas faire affaire avec le gouvernement n'ont pas à respecter les conditions du Programme. Étant donné que la décision de faire affaire avec le gouvernement fédéral est volontaire, ce dernier utilise ses pouvoirs d'acquisition pour appuyer ses objectifs stratégiques et pour inciter des changements de comportements qui tomberaient normalement à l'extérieur de sa compétence législative.

6. Pour permettre au gouvernement d'encourager des activités qu'il souhaite promouvoir, sans les rendre obligatoires

Exemple : Le programme de l'Éco-Logo du gouvernement fédéral et certains aspects de ses programmes d'efficacité énergétique offrent des indicateurs aux consommateurs désireux d'adopter un comportement plus responsable à l'égard de la protection de l'environnement, sans toutefois imposer aux industries des exigences par voie législative. D'ailleurs, un bon nombre de programmes de l'industrie culturelle qui agissent à titre d'incitations financières (dont celles destinées aux industries du film, des périodiques, du livre et de la musique) fonctionnent de cette manière.

7. Pour fournir aux Canadiens des options de réparation plus rapides, plus pratiques et moins intimidantes que le recours aux tribunaux, et favoriser l'économie des ressources judiciaires

Exemple : Le Programme d'arbitrage pour les véhicules automobiles du Canada (PAVAC) est un programme d'arbitrage financé par l'industrie à l'intention des consommateurs qui ont des ennuis avec leurs voitures. Aux États-Unis, les « lois visant la camelote » assurent le même recours, mais elles exigent l'intervention des tribunaux. Au Canada, les consommateurs insatisfaits peuvent choisir entre le recours au PAVAC ou aux tribunaux.

Section 2 : Cadre analytique pour le choix des instruments

Cadre analytique pour le choix des instruments

Cette section présente un cadre analytique qui favorise une approche disciplinée de l'évaluation, du choix et de la mise en œuvre des instruments. Ce cadre est destiné aux ministères et aux organismes et peut être utilisé tel quel ou comme modèle pour l'élaboration de leurs propres cadres analytiques adaptés à leurs domaines de responsabilité.

Le cadre présente une démarche d'enquête, précise une base méthodologique et fournit des conseils pour chaque étape du processus du choix des instruments.

Avantages de l'utilisation d'un cadre analytique

L'utilisation d'un cadre analytique pour choisir les instruments comporte plusieurs avantages, notamment :

• elle fournit une justification explicite du choix des instruments, ce qui accroît la transparence du processus décisionnel;
• elle procure une approche disciplinée pour l'évaluation et le choix des instruments, ce qui accroît la cohésion de la prise de décisions;
• elle vainc l'aversion au risque par le recours à une analyse fondée sur les risques qui aidera à comprendre les défis et les moyens les plus appropriés pour les relever;
• elle améliore les résultats en permettant de choisir la combinaison d'instruments appropriée.

Justifications fondamentales du cadre

Les justifications fondamentales du cadre sont les suivantes :

• La nature itérative du processus d'analyse et de compréhension d'une situation ou d'un problème et d'examen des mesures appropriées que le gouvernement pourrait adopter;
• L'importance de la contribution qu'offre la consultation à toutes les étapes de ce processus itératif, laquelle accroît la transparence du gouvernement, favorise la mise en commun des connaissances et appuie l'intégrité de l'intervention gouvernementale.

Le cadre n'est pas destiné à être un guide séquentiel des endroits ou des moments où les fonctionnaires devraient évaluer le choix des instruments permettant d'atteindre les objectifs en matière de politiques publiques, ni de la façon dont ils devraient effectuer cette évaluation. Comme le processus est fondamentalement itératif, l'accumulation de renseignements et de connaissances relatifs à un problème ou à une situation et les objectifs que l'intervention gouvernementale vise à atteindre obligeront les fonctionnaires à revenir souvent sur chacune des étapes du cadre au cours du processus d'élaboration des politiques.

Étant donné la complexité du travail d'élaboration des politiques, les consultations continues avec les intervenants et les institutions pouvant influer sur les risques et sur les objectifs visés par le gouvernement constituent une composante essentielle au processus itératif. En outre, les consultations améliorent non seulement la capacité du gouvernement en matière de choix des instruments, mais elles peuvent aussi accroître la confiance des Canadiens envers le gouvernement et favoriser la mise en commun du savoir entre le gouvernement, l'industrie et les organisations non gouvernementales.

Rechercher la combinaison de politiques optimale

Le Conference Board du Canada estime que la participation des intervenants est fondamentale pour cerner efficacement les enjeux et les risques (détermination du problème), analyser et choisir les instruments et évaluer leurs incidences. Il a proposé la démarche suivante pour l'élaboration des politiques environnementales :

• Choix des instruments : tenir compte de tous les intervenants, en particulier de leurs droits, de leurs rôles et de leurs responsabilités.
• Choix des instruments : tenir compte de tous les intervenants, en particulier de leurs droits, de leurs rôles et de leurs responsabilités.
• Évaluation des incidences : tenir compte de tous les intervenants qui peuvent être touchés de façon favorable ou négative.

- Conference Board of Canada, 2000: The Optimal Policy Mix: Matching Ends and Means in Environmental Policy Making.

Étape 1 - Cerner et définir le problème : enjeux, risques et facteurs causals

La première étape de toute analyse stratégique consiste à cerner et à définir les caractéristiques et les sources clés d'un problème. Les connaissances acquises à cette étape influent sur la capacité de prendre des décisions éclairées touchant les priorités en matière de politiques publiques, le choix des instruments, les attentes par rapport au rendement et (si des « règles » font partie de la combinaison d'instruments) les stratégies permettant d'assurer la conformité.

De plus en plus, les problèmes auxquels s'attardent les gouvernements sont analysés en fonction du « risque ». Les gouvernements doivent décider s'ils interviendront ou non et de quelle manière, dans des situations caractérisées par un degré d'incertitude élevé relativement aux événements actuels et futurs. Le risque, qui laisse entendre des connotations positives et négatives, est un concept qui peut aider les décideurs à faire face à l'incertitude inhérente aux activités de gouvernance, à discipliner l'analyse des politiques publiques et à favoriser des approches plus rationnelles du choix des instruments.

Lorsque le gouvernement intervient en réponse à des problèmes, il ne peut modifier le passé ou même le présent : il doit se contenter de faire des changements pour l'avenir. De plus, la capacité du gouvernement à gérer les risques à court terme est souvent très limitée puisque les dés sont déjà joués et que la capacité du gouvernement à élaborer et à mettre en oeuvre une combinaison d'instruments appropriée est soumise à des délais importants. Plus les mesures gouvernementales demandent de temps, plus la capacité du gouvernement d'influer sur le niveau de risque augmente, et plus l'incertitude quant à l'évolution des systèmes sous-jacents qui déterminent les risques s'accroît également.

Définir le problème

La façon dont un problème est défini influe sur l'instrument retenu pour le résoudre. À titre d'exemple, examinons une question assez simple, soit la mendicité dans les rues. Si cette question est définie comme une nuisance et un danger possible pour la sécurité des passants, le recours à une loi l'interdisant serait une option possible. Par contre, si la mendicité est perçue dans un contexte plus large, comme celui de la pauvreté, du manque d'éducation, des incapacités, etc., les instruments d'intervention seront différents. En conséquence, l'action gouvernementale pourrait prendre la forme de programmes d'action directe, de formation en milieu de travail et/ou d'autres programmes de soutien communautaire.

Blessures sur les terrains de jeu

Blessures sur les terrains de jeu

In most circumstances, risks are not constant and are likely to change over time, both in an absolute sense and relative to each other. This should be kept in mind during the problem analysis stage. Examining how the risk evolved in the past can provide important insights into how it may behave in the future, but investigating why it has changed may be even more important. Because correlations or linear projections of past trends do not always predict the future path, it may be prudent to make the effort to understand the causal influences that determine risk and how they function together as a system. Understanding why risk has changed in the past is an essential foundation for informed policy priority setting and for selection of instruments that will make a difference in how the risk evolves in the future. Developing knowledge regarding the systemic determinants of risk is the first step in any rigorous risk analysis and, in one form or another, has always been the hallmark of exemplary policy analysis.

In keeping with the Cabinet Directive on Streamlining Regulation and the Canadian Cost-Benefit Analysis Guide, a dynamic risk analysis methodology could be an integral step in the development of a rational approach to instrument choice. In reality, dynamic risk analysis is just good, disciplined public policy analysis, recast in "integrated risk management" terms.

Dynamic risk analysis involves describing how the risks have evolved over time, why the risks have occurred, the current level of risk, and how the risks are likely to evolve in the future with and without government intervention. What is most important is understanding the way in which the risks are evolving and the reasons for that evolution. In most cases, the creation of a logic model can help comprehension of how the causal determinants of risk affect ultimate outcomes.

Dynamic risk analysis also explicitly and transparently acknowledges the uncertainty inherent in public policy analysis, including limitations on the government's ability to accurately assess risk levels over time, understand the complex interactions of causal influences, and predict how intervention may change the trajectory of risk in the future.

The dynamic risk analysis approach provides a structured, highly disciplined, more realistic basis for performance assessments of intervention, with a focus on continuous learning and improvement in both policy design and program implementation.

Step 2: Set objective(s)

The second step involves articulating the policy goal(s) and desired outcomes. There may be several policy goals, each with a variety of outcomes. While policy goals and outcomes go hand in hand, they are not quite the same. For example, a goal might be to make a particular activity safer, while the desired outcome might be a 30-per-cent reduction in the rate of injury.

Goal versus Outcome

Setting goals and outcomes involves addressing the question of which risks are worth reducing and to what levels, while trying to balance the risks, costs, and benefits of action. Further guidance on balancing risks, costs, and benefits can be found in the Canadian Cost-Benefit Analysis Guide. This process will help to identify the instruments that will best manage the risks and will ensure that policy considerations drive the choice of instrument (ends drive the means), rather than the other way around.

A policy goal articulates desired risk management outcomes that would be acceptable in the public interest. The benefit incurred through intervention can be represented by the gap between the projected evolution of risk (i.e. in the absence of intervention) and the desired risk management performance that will be achieved over time as a consequence of the policy intervention. Performance indicators (discussed in Step VI) provide an indication of the effectiveness of an instrument or mix of instruments in achieving the desired risk management policy goal on an ongoing basis.

One avenue that should always be considered is that of taking no action. The idea that government needs to act assumes there must be a response to every situation. A rational approach to instrument choice includes the option of deliberately doing nothing. Maintaining the status quo or refraining from intervening may appear to be a non-decision, but when properly evaluated and applied in the right circumstances, it is a legitimate response known as a "static response."

As mentioned previously, adjustments may have to be made to the objectives as information and analysis evolve over the next steps in the process.

Step 3: Identify potential intervention points

When considering a problem and objectives, it may be possible to identify different points at which policy intervention could occur. Taking into account the actors and institutions that could have an effect on the risks or objectives of the problem or situation, there may be certain critical points at which government intervention would be most effective. There are often two frames of reference for specifying the "point" at which government intervenes in the economy or society: the specific point in time in a sequence of events and/or the particular physical target that can be distinguished from other targets. It may be necessary to revisit the objectives to determine the possible outcomes of different points of intervention.

Hazard Analysis and Critical Control Point System

The Hazard Analysis and Critical Control Point System (HACCP) is a food safety system in which critical points in the food-processing chain are identified and controls put in place to ensure that food safety hazards are eliminated. It differs from random sampling as a food safety system in that it focusses on preventing problems before they occur rather than trying to detect failures through end-product testing.

Although HACCP is an industry self-inspection program, it illustrates how government intervention points can be internalized within a program. The U.S. Food and Drug Administration, for example, notes seven steps that seafood companies are to follow to ensure seafood safety.  Each processor must:

1. identify potential hazards specific to the seafood and determine how to minimize these risks
2. identify the critical risk control points of seafood, such as cooking or storage, so as to minimize or eliminate the risk
3. establish preventive measures with critical limits for each control point
4. establish procedures to monitor the critical control points
5. establish corrective action to be taken when the critical limits for each control point are not met
6. establish means by which the system can be verified
7. establish effective record-keeping

The FDA's HACCP regulations also require seafood processors to write and comply with sanitation standards specifying the safeness of the water used in food preparation, the cleanliness of surfaces and all instruments that come in contact with the food, and proper maintenance of the food processing equipment.

In Canada, the Canadian Food Inspection Agency uses the HACCP to carry out its Food Safety Enhancement Program.

Step 4: Identify actors/institutions that can have an effect on risks or objectives

The fourth step involves identifying the actors and institutions that should be involved in addressing the problem or situation. The government's Good Governance Guidelines urge officials to explore the use of collaborative arrangements with communities, the voluntary and private sectors, and our partners in Confederation. Many of today's societal problems and issues are complex, require specialized knowledge, and are expensive to fully address. It is therefore advantageous to work with other actors and institutions to address public policy problems rather than simply taking a government-centred instrument choice perspective. Hence, it is important to bear in mind that instrument choice by government is a subset of a larger constellation of actors, institutions, instruments, and approaches that, taken together, constitute a more "distributive governance" method of addressing public policy issues. Harnessing the resources and expertise of these external actors, institutions, and processes requires a wider range of non-conventional approaches. Answering the following questions will assist officials in identifying the actors and institutions that should be involved in addressing a situation or problem.

Questions To Consider for Identifying Actors/Institutions

The diagram identifies the questions to be considered in identifying Actors/Institutions that may have an effect on risks and objectives. These are:

• Is the issue one where government can act alone?
• IS the issue on where external actors can act alone with some influence from government?
• Is the issue one where a mixed governance approach is required, that is, where government and external actors need to act together?
• What external actors operated in the same field? E.g. NGOs, policy networks, institutions, business, P/T and local governments, other federal actors, bilateral actors (Canada – U.S.), international actors (E.U., U.N.), global actors (WTO, IMF)?
• Are the external actors potential collaborators?
• Can they regulate themselves?
• Can their self-regulatory abilities be enhanced by means such as capacity and institution building?
• Are indirect forms of government action appropriate (as opposed to direct intervention through regulation)?
• Can new actors be found?
• If creating new markets, can new actors be encouraged to play a role (e.g. permit trading schemes)?

To reinforce both of the overarching rationales, depending on the case at hand, consultations with actors and institutions can be carried out at any time during the policy-making process. Because consultation itself is an iterative process within the analytical framework, it is not identified as a particular step in the process. The guidance regarding regulatory consultations with actors and institutions provided in Guidelines for Effective Regulatory Consultations, available at http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr, is also useful for consultations pertaining to problems or situations in which direct regulation may not be the optimal policy instrument. Consultations encourage knowledge sharing, promote transparency and trust in government action, and can enhance public policy performance results.

Consulting key actors and institutions regarding the choice of instruments can be as important as consulting them on policy issues. When using a mix of instruments, a number of actors and institutions will likely be involved in the implementation phase. This may mean that they will need to assume new roles and responsibilities to further public policy goals. Consideration of all needs, rights, roles, and responsibilities of all of the actors and institutions at the beginning of the policy/instrument selection process can improve the quality of public policy decisions.

The following questions should be considered for effective consultations throughout the process of assessing and selecting instruments.

Questions To Consider for Effective Consultations

The diagram identifies the questions which should be considered to ensure an effective consultation process. These include:

• Which actors and institutions can influence the problem or are affected by the problem?
• What is the level of knowledge, understanding & expertise of the actors and institutions? What is their capacity to engage in the instrument choice process and provide information?
• Are the concerns and risks identified by the actors and institutions integrated into the assessment and selection criteria for instruments?
• Is consensus the goal of consultation?
• How will diverging points of view be addressed and how will the various actors and institutions be advised?
• Will there be difficult choices or trade-offs?
• Will certain actors and institutions benefit more than others?

Step 5: Considerations in assessing and selecting instruments

This step involves taking into account a number of considerations relevant to the assessment and selection of instruments. These considerations include effectiveness, legality, conformity and compliance, and accountability.

There are three dimensions to establishing the considerations for evaluating instruments. The first involves identifying the considerations that relate to managing the problems/risks found in Step I. These would include, for example, technical, legal, implementation (manageability), and conformity/compliance risks. The second dimension entails identifying and taking full advantage of opportunities for coordinating the types and/or use of instruments with other governments and agencies, both domestically and internationally. The third involves identifying considerations that reflect certain values such as economic efficiency, fairness, individual liberty, political acceptability, and accountability.

The following are considerations that are commonly used in assessing and selecting instruments.

Effectiveness: the expected capacity of the instrument or mix of instruments to achieve the intended policy objective

Will the instrument or mix of instruments do the job? Could it cause unintended or unwanted results? If it could have negative results, the policy objectives may have to be adjusted and other measures to achieve those goals considered.

Legality, individual liberty, and state coercion: the need to ensure that the government has met all legal requirements and has the authority to put the instrument into place

Legal scrutiny also includes ensuring that legal obligations have been met. These obligations are stipulated in international agreements to which the Government of Canada is a party. They include, for example, the Canadian Agreement on Internal Trade, the International Convention for the Safety of Life at Sea, the North American Free Trade Agreement, and the Agreement Establishing the World Trade Organization. A related consideration is the degree to which the use of the instrument(s) constrains the inherent legal rights of individuals. Many of the instruments available to government, particularly those that involve the use of rules, achieve their objectives by constraining the rights of individuals to engage in activities that would otherwise be permissible. A related aspect is the degree of state coercion (for example, enforcement activity) that would likely be required to implement the instrument and achieve the risk management objectives.

Conformity and compliance: the expected change in the behaviour of actors and institutions following implementation of the instrument(s)

Some types of problems, depending on their inherent risks, may require monitoring, sanctioning, and enforcement activities, while others may not. In cases of low risk or where the risks do not involve irreversible or critical harm to Canadians or the environment, it may be preferable to use instruments or mixes of instruments that encourage or promote, rather than require, a change in behaviour. Issues of consistency and coordination of policy intervention across jurisdictions and of interdependency between actors and institutions must also be considered.

The Netherlands' Table of Eleven

Maximizing conformity and compliance should be considered at the design phase when choosing a suitable mix of instruments. The Netherlands has created a checklist that helps track conformity and compliance issues throughout the policy development process. The checklist evaluates proposals against a table of 11 key determinants of compliance:

1. Knowledge of rules: target group familiarity with policies, laws, and regulations
2. Cost/benefit considerations: material and non-material advantages and disadvantages arising from violating or observing policies, laws, and regulations
3. Level of acceptance: the extent to which the target group (generally) accepts the policy, laws, and regulations
4. Normative commitment: innate target group willingness to comply or habit of complying with policy, laws, and regulations
5. Informal control: the possibility that non-compliant behaviour by the target groups will be detected and disapproved of by third parties (i.e. non-government authorities) and possibility–and severity–of sanctions imposed by third parties (e.g. loss of customers/contractors, loss of reputation) Enforcement dimensions (the influence of enforcement on compliance)
6. Informal report probability: the likelihood that an offence will come to light other than during an official investigation and may be officially reported (whistle blowing)
7. Probability of inspection: risk of an administrative (paper) or substantive (physical) audit/inspection by official authorities
8. Detection probability: the likelihood that an offence will be detected during an administrative audit or substantive investigation by official authorities (probability of non-compliant behaviour being uncovered in the event of some kind of scrutiny)
9. Selectivity: the (increased) chance of inspection and detection as a result of risk analysis and targeting of firms, persons, or areas (i.e. extent to which inspectors succeed in checking offenders more often than those who abide by the law) Sanction dimensions (the influence of sanctions on compliance)
10. Sanction probability: the likelihood of a sanction being imposed if an offence has been detected through inspection and criminal investigation
11. Sanction severity: the severity and type of sanction and associated adverse effects (e.g. loss of respect and reputation)The Netherlands' Table of Eleven

Economic implications: the expected changes to the net social benefits and corresponding distributional impacts from implementing an instrument or a mix of instruments

Consult the Canadian Cost-Benefit Analysis Guide for further details. This consideration includes not only the costs and benefits to Canadians, government, and industry, but also issues such as who may win or who may lose, and how those disadvantaged by government action will fare. Increasing the flexibility of the instrument or mix of instruments and reducing the paperwork burden can help to minimize costs. Choosing the appropriate instrument or mix of instruments can help to maximize the potential benefits of an action, whether the benefits gained are tangible (e.g. product value added) or intangible (e.g. increased safety).

Fairness: the acceptability of potential economic and social distributional consequences arising from the use of an instrument or mix of instruments on different social groups, business sectors, and/or regions of the country

The internalization of externalities should also be considered as a distributional factor (i.e. the "polluter pays" principle is applied when considering policy intervention).

Political accountability, transparency, and legitimacy: the ability of government to demonstrate the effectiveness of an instrument or mix of instruments, and the support of government departments and Canadians for the use of these instruments and their policy objectives

Jurisdictional compatibility with other instruments already in use or proposed by other governance institutions, and not only government authorities, should also be taken into account. One of the key prerequisites for accountability is transparency in both the policy development process and the administration of government programs. Transparency remains an important consideration (perhaps even more so) if the instrument mix includes measures not wholly within government control, such as industry self-regulation or delegated authority.

Determination of Legitimacy

The question of legitimacy must be confronted when considering and assessing which instrument(s) will be used to achieve public policy objectives. The values held by Canadians should be reflected in the criteria for selecting instruments. In a study for Quebec's Société de l'assurance automobile, Pierre Issalys identified and defined five criteria specific to legitimacy:

1. Political control–Parliament (to which government authority is subordinate), through its representatives, is the embodiment of the collective freedom of society.
2. Public space–The ability of Canadians to hold government responsible for its actions, either directly or through its representatives, must be facilitated and maintained by the rule of law.
3. Fairness–Government action must respect the rights of individuals and be as consistent and transparent as possible.
4. Technical–Public policy should, wherever possible, be motivated by sound empirical foundations.
5. Economy of means–Government resources should be efficiently allocated in order to meet public policy objectives.

Sample Instrument Assessment Matrix

A matrix similar to the one below can be used as an aid in assessing the suitability of various instruments.

Criteria	Importance Rating (H, M, L)	Regulatory Instruments			Economic Instruments			Voluntary Instruments			Information Instruments
		1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
Effectiveness magnitude of risk mitigation over time speed with which risk mitigation objectives are achieved sustainability of risk management performance severity of side effects
Legality and Legal Obligations consistency with Constitution and statutes international trade agreements international social agreements
Individual Liberty and State Coercion severity of constraints on individual liberties anticipated need for application of state coercion comparative balance between constraints and enabling effects of instruments
Conformity and Compliance accessibility of rules/objectives for actors and institutions informal report probability inspection probability detection probability (from Netherlands example)
Economic Implications regulatory burden reduction of compliance costs market structure rate of cost abatement price sensitivity potential for value-added opportunities
Fairness distributional impacts across social groups, industry sectors, SMEs, regions internalization of externalities
Political Accountability and Legitimacy expected buy-in from government expected support from Canadians transparency of process and activities accessibility of information on activities and instrument performance

Step 6: Set performance indicators

Performance indicators are essential for determining whether the instrument or mix of instruments is performing as intended and is achieving and sustaining the desired risk management outcomes. Such indicators should be tentatively identified before the details of the intervention strategy are established, as they can help shape the final product. A single or small set (i.e. "dashboard") of high-level indicators should be specified to track overall risk management performance in the policy area (e.g. the number of deaths per year due to playground-related injuries and the number of serious injuries per year). Performance measures in policy sub-areas should also be identified (e.g. manufacturer defect rate for playground equipment and level of on-site adult/parental supervision). These measures will likely correspond to causal risk factors influencing the achievement of the policy goal (as identified in Step I) or will relate to the criteria used for selecting the instruments (as described in Step V). To ensure that the performance measures are meaningful (e.g. understandable, relevant, and comparable), it is valuable to engage departmental planners or evaluators in the policy process to leverage in-house expertise.

The logic model is depicted using a sample problem - in this case the projected rise in playground injuries between 1980 and 2020 - and possible measures for better performance. In the example, three measures are presented: number of deaths per year due to playground related injuries; manufacturer defect rate for playground equipment; and the number of serious injuries per year.

If a dynamic risk analysis approach is being used, it is preferable to avoid using "snapshot" performance monitoring and reporting, which may provide only a fragmented or disaggregated and time-limited picture of performance. Instead, the focus should be on tracking emerging trends in both risk-related indicators and the determinants of risk. This approach should be a foundation principle in any performance management regime.

The goal of performance monitoring and reporting should be to assess the effectiveness of the instrument(s) against the performance expectations identified in Step II and determine the reasons for any divergence. If a divergence does occur, it may be due to a problem in program implementation or in the policy development process (e.g. overestimating the power of instruments to mitigate a risk; overestimating how quickly they would take effect; or not recognizing elements of social, economic, or environmental systems that would counteract the beneficial impacts of the instruments).

The logic model established in "identifying and defining the problem" (Step I) will help to provide a sound understanding of the causal determinants of the risk so that government may be able to rely on and respond to changes in indicators relating to these factors over time (e.g. the level of awareness, compliance, and safe behaviour of the target audience). Often, these dynamics will be detectable before changes in the ultimate outcomes (e.g. a fatality or injury) due to the instruments employed.

The diagram details the gap analysis process used to identify the differences between the existing and proposed approaches through the development of an implementation strategy. The first step is to determine the appropriate instrument mix. Next a gap analysis is performed. This is followed by an assessment of resource requirements and then the development of performance monitoring and reporting. Final an implementation project plan is developed and the strategy is executed and performance monitored.

Step 7: Implement instrument or mix of instruments

Implementation involves applying the instrument or mix of instruments to manage the risks over time and achieve policy objectives. This usually requires an implementation project plan with the following components:

• articulation of an overall implementation strategy
• identification of major streams of activity
• timing of tasks, events, and major milestones
• specification of roles and responsibilities of key players
• estimation of required resources

Where the chosen intervention strategy and use of selected instruments involve a modification of existing policy and program approaches, it may be useful to first carry out some form of "gap analysis" identifying the differences between the existing and proposed approaches. The differences will largely determine the scope and content of the implementation project plan.

Annex A: Instrument Choice Frameworks

This annex summarizes instrument choice frameworks developed by federal departments and agencies. Linkages to the full documents on departmental websites will be added over time as new frameworks are developed.

Environment Canada: Qualitative Screening of Management Tools

Environment Canada's Qualitative Screening of Management Tools (QSMT) is a method for assisting in risk management decisions for considering the most appropriate policy instrument or mix of instruments to achieve public policy objectives.

The QSMT comprises questions and sub-questions under five broad criteria (e.g. environmental effectiveness, economic efficiency, distributional impacts), with a qualitative assessment (i.e. high, medium, low) conducted for each. By evaluating a range of policy instruments against predetermined criteria, the QSMT method elicits information concerning what knowledge and assumptions can be validated or refuted and identifies information gaps, policy considerations, the advantages/disadvantages of various policy instruments, and issues that may arise during consultations. The QSMT criteria and their associated questions are not exhaustive; they are indicators of key considerations, which may in turn generate further questions to add to the risk analysis.

Environment Canada has adapted the QSMT to the mandate of the department by establishing sub-questions under each of the five criteria that are designed to specify, clarify, and extract information on the appropriateness of the instrument(s).

(See Annex B for a detailed presentation of QSMT criteria.)

NOTE: This annex will be expanded over time with additional summaries of departmental instrument choice frameworks.

Annex B: Examples of Instrument Choice Frameworks

Table A-1—Criterion 1: Environmental Effectiveness

Critical question: To what degree does the instrument meet the public policy objectives?

(Note: the QSMT refers to the objective as the Risk Management Objective, which may not necessarily be synonymous with public policy objectives for the purpose of adapting it to our needs here. Public policy essentially serves to minimize the risks of a given situation or problem.)

Question	Consideration	Assessment (High, Med, Low, and variations in between)
Degree of impact 1. What is the capacity of the instrument to meet the public policy objectives?	To what degree will the instrument achieve the public policy objectives on a sustained basis? Is the instrument suitable for the life-cycle stage targeted in the risk management strategy? Does the instrument encourage pollution prevention? Would using the instrument result in any environmental co-benefits (e.g. reduction in the emission/release of another toxic substance)? Would the instrument encourage continuous improvement after the public policy objectives have been achieved?	High = instrument has strong capacity to achieve the public policy objectives Low = instrument has a low capacity to achieve the public policy objectives
Speediness 2. How quickly will the instrument achieve its maximum capacity (as identified in question 1 above)?	What length of time is required to introduce the instrument? What length of time is likely required for a behavioural change? How long will it take to achieve the instrument's maximum capacity on a sustained basis?	High = instrument requires short period of time for effect Low = instrument requires long period of time for effect
Flexibility 3. Is the instrument flexible?	As new information arises or conditions/targets change, how long is it likely to take, or how easy is it likely to be, to adjust or adapt the instrument?	High = instrument is flexible Low = instrument is inflexible

Table A-2—Criterion 2: Economic Efficiency

Critical question: In achieving the projected level of effectiveness, is use of the instrument likely to result in benefits outweighing costs, or vice versa?

Question	Considerations	Assessment
Cost Considerations 1. What are the likely incremental cost outcomes of the instrument?	What are the costs and how (in)significant are they for: the Canadian government, with respect to compliance promotion, enforcement, monitoring, administration, other; industry, with respect to compliance such as abatement, administration, adjustment and transition, training; the Canadian public, with respect to compliance (e.g. direct costs of product disposal)?	High = instrument results in significant or high costs to Canadian society as a whole Low = instrument results in insignificant or low costs to Canadian society as a whole
Benefit Considerations 2. What are the likely incremental benefit outcomes of the instrument?	What are the benefits and how (in)significant are they for: the Canadian government (e.g. reduced medical costs); industry (consider cost savings from revenue increases, productivity improvements, likelihood of positive recognition, avoided costs, or improved operating efficiency); the public (including health benefits such as decreased pain and suffering and environmental benefits)?	High = instrument results in significant benefits to Canadian society as a whole Low = instrument results in insignificant benefits to Canadian society as a whole
Flexibility 3. Does the instrument allow flexibility in decision making on the part of the targeted sector/area or stakeholder group? Note 1: Performance-based systems tend to provide more flexibility than prescriptive ones. It is important to identify your assumptions about how each instrument will be applied, as the same instrument may be used in either a prescriptive or performance-based manner. Regulations, for example, may be either performance-based or prescriptive. Note 2: Choice tends to minimize costs, as stakeholders have more flexibility in choosing the means to the desired ends.	How much flexibility do individual producers/importers/users/etc. have (per life-cycle stage targeted) to decide on the specific changes they will make to their operation, equipment, materials, purchases, etc. to achieve compliance? Does the instrument encourage competitiveness and other co-benefits? How will compliance costs change over time? Is the tool able to adapt quickly to regional, national, and international changes (e.g. new risk assessments, international protocols, new management policies, etc.)?	High = application of the instrument for this substance allows large degree of flexibility for stakeholder group Low = application of the instrument for this substance is prescriptive, with little flexibility for stakeholder group

In considering this criterion, it may be necessary to analyze costs and benefits for various sectors and stakeholders separately. For example, certain industry sectors may benefit from specific instruments, while such instruments may be cost-neutral for others and may generate costs for still others. Similarly, local governments, provincial and territorial governments, and the federal government may each experience different costs and benefits from the application of the same instrument. The distributional impact is considered within a separate criterion; the overall costs and benefits to society as a whole are the elements assessed under the Economic Efficiency criterion.

Table A-3—Criterion 3: Distributional Impact

Critical question: Would this instrument result in inequitable distribution of costs and benefits between sectors and regions?

Question	Considerations	Assessment
Distributional Considerations 1. What are the outcomes by group, region, or sector?	How are the costs and benefits distributed across regions? Are there costs and/or benefits deferred to future generations? Is there a shift in business activity and/or economic activity from one sector or region to another? Is this a desirable shift (in terms of innovation, new opportunities for Canadian businesses, or economic activity in regions of Canada)?	High = instrument results in desirable outcomes that clearly outweigh negative changes in distribution of costs/benefits of economic activity Low = instrument results in inequitable and/or disproportional distributional impacts to current and/or future generations with few desirable outcomes
Competitiveness 2. What are the competitiveness outcomes for Canadians?	Does the instrument increase or decrease competitiveness for one sector or one region in Canada? Does this instrument increase or decrease the overall competitiveness of Canada in the targeted sector or other sectors in relation to counterparts in other countries?	High = instrument results in increased competitiveness, or in decreased competitiveness that can be mitigated without unacceptable side effects Low = instrument results in decreased competitiveness that cannot be mitigated without unacceptable effects (on environmental effectiveness, market signals, or distributional consequences)
Social and Employment Considerations 3. Does the instrument result in a change in the benefits, costs, or employment of one social group more than of other groups?	Does the instrument result in a change in distribution of costs or benefits to any disadvantaged group? Are the results unfair and, if so, can they be mitigated without unacceptable side effects? Does the instrument have an impact on employment on a national or regional basis? Is the impact unfair and can it be mitigated?	High = instrument results in fair or neutral distribution of costs and benefits across social groups, or in distributional impacts that can be mitigated without unacceptable side effects Low = instrument results in unfair distribution of costs or benefits to specific social groups that cannot be mitigated without unacceptable effects
Polluter Pays Principle 4. Does the instrument reflect the "polluter pays" principle? Note: It is important to document which group or groups of stakeholders you assume to be the "polluters," where in the life cycle of the substance each tool will be applied, and how this stage is related to the "polluter" and release of the substance.	Who bears the costs associated with compliance? To what degree does the instrument assist in internalizing the health or environmental costs of the substance?	High = application of the instrument for this substance results in the polluter paying the bulk of the costs Low = application of the instrument for this substance does not place the burden of cost on the polluter

Table A-4—Criterion 4: Political and Public Acceptability and Jurisdictional Compatibility

Critical question: Would this instrument receive political and public support and be compatible with existing or proposed control measures in other jurisdictions?

Question	Considerations	Assessment
Acceptability to Current Stakeholders 1. What is the expected buy-in from the Canadian public, stakeholders, and government?	Which stakeholders (including industry, governments, and the Canadian public) are likely to support/oppose the instrument and how strong is the support/opposition estimated to be (i.e. strong support, mild support, mild opposition, strong opposition)? Does the instrument improve information available on, and public awareness of, environmental risks and benefits? Does the instrument assist in satisfying expectations of various stakeholders? Does it fail to meet expectations of various stakeholders? Is the timing of the instrument's implementation acceptable to stakeholders?	High = instrument results in support from a good cross-section of stakeholders Low = instrument results in opposition from a large portion of stakeholders
Jurisdictional Compatibility 2. Is the instrument compatible with constitutional jurisdictions, established jurisdictional responsibilities, and national environmental policies?	Does the proposed application of the instrument take into account constitutional and/or established jurisdictional responsibilities? Alternatively, is this currently an ambiguous/undefined area of responsibility? Is it compatible with existing administrative functions or are new functions required? Is the tool consistent with control measures in other Canadian jurisdictions or under development?	High = instrument is compatible with the federal government's jurisdictional responsibilities; it supports/supplements actions of other jurisdictions Low = instrument results in overlap or incompatibility with the federal government's jurisdictional responsibilities; results in new administrative requirements

Table A-5—Criterion 5: Trade and Investment Obligations

Critical question: Is the proposed instrument being considered because it is the most effective means of meeting the public policy objectives, or could it be perceived as a measure that is harmful to foreign competitors and that is being advanced primarily for non-environmental reasons (such as promoting the economic interests of Canadian firms or industries)?

Question	Considerations	Assessment
General Obligations 1. Does the instrument avoid trade restrictions and discriminatory practices (if not necessary to achieve the public policy objectives)?	Could the measure treat foreigners or foreign companies (products and substitutes, services, or investments) differently (i.e. less favourably) from Canadians or Canadian companies? Could the measure treat some foreigners or some foreign countries differently from other foreigners or foreign countries? Could the measure directly restrict the import or export of products or services, or control the methods of production used in foreign countries?	High = instrument does not result in trade complications Low = instrument could result in trade complications with one or more trading partners
Specific Obligations 2. Do the categories of measures trigger specific trade investment issues, with similar objectives as above?	For measures related to the protection of humans, animals, or plants from food, feed-borne risks, or pests/diseases, and technical regulations: Are there alternative domestic measures with a lower impact on trade that could achieve the public policy objective? (International standards are relevant to that assessment.) Is there a lack of internationally recognized scientific analysis to justify and back the measure? Investment and investors: Could the proposed measure affect foreign investment and investors by imposing requirements with regard to matters such as (but not limited to) export levels, quotas, domestic content, transfer of technology, or the nationality of senior management? Could it have an effect equivalent to an expropriation? Service: Would the measures require a service provider to have an office or be resident in Canada or require Canadian licences, qualifications, procedures, requirements, or technical standards? Subsidies: Do the measures provide subsidies that are linked to production export/import standards? Are the subsidies sector-specific and potentially trade-distorting?	High = application of the instrument does not result in any specific trade issues Low = application of the instrument raises specific trade issues